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Depuis le début des réformes en 1978 jusqu’à une date récente, la Chine a connu une forte croissance économique, tout en contenant l’inflation et le chômage à un niveau relativement faible. Depuis 1978, le PIB chinois a bénéficié d’une croissance moyenne annuelle de plus de 8%. En revanche la plupart des PECOs ont connu une forte récession. Une étude effectuée sur vingt-cinq PECOs[3] a montré que seuls cinq pays[4] ont eu une croissance moyenne annuelle positive entre 1991 et 1999[5].

La Chine a en outre relativement bien résolu le problème de l’inflation. Sur la période 1991-1999, le taux moyen de l’inflation a été proche de 15% par an, ce qui est nettement plus faible que dans la plupart des PECOs. Enfin, le taux de chômage dans les villes chinoises a été maîtrisé à environ 5% jusqu’à une date récente, ce qui est également inférieur à la moyenne des PECOs[6]. Face à ce constat, un expert de la Banque Mondiale a considéré la Chine est l’exemple à suivre[7].

Pourtant, les réformes des PECOs dans les années 1960-1970 ont inspiré les réformateurs chinois, notamment celles de la Hongrie et de l’URSS. Des mesures prudentes et graduelles, le maintien du régime de propriété publique, ces principes directeurs sont toujours observés par les dirigeants chinois[8].

1 - La réforme chinoise à la lumière des exppériences internationales

Le « gradualisme » est considéré comme l’une des premières caractéristiques de la voie chinoise. Les réformateurs chinois ont fait preuve d’une grande prudence et de pragmatisme : « Traversons la rivière en cherchant le gué de pierres », cette célèbre phrase de DENG Xiaoping traduit bien l’état d’esprit des dirigeants de l’époque. Les principales mesures ont également été testées en Chine à petite échelle (souvent dans une ville, une province, et aussi dans certains secteurs tels que l’agriculture) et n’ont été appliquées à l’ensemble du pays que si le résultat s’était révélé probant. Les fameuses « zones d’économie spéciale » étaient en réalité des laboratoires spécialement créés pour tester les mesures d’encouragement des investissements étrangers. Les autorités locales ont joué un rôle très important dans l’expérimentation des mesures, elles ont même été à l’origine des réformes majeures. On retrouve également cet esprit de « gradualisme » dans les PECOs dans les années 1960 notamment en URSS qui était le plus proche de la Chine de tous les pays socialismes. Pendant une vingtaine d’années, la ligne directrice des réformes a été maintenue en Chine, alors que l’Europe centrale et orientale a été emportée par une tornade de privatisation.

En Europe centrale et orientale, les dirigeants au pouvoir à la fin des années 1980 abandonnèrent leurs politiques de réforme antérieures. Conseillés par des experts occidentaux, ils avaient décidé de d’opter pour une « thérapie de choc ». Celle-ci consistait à mener une privatisation globale dans un laps de temps le plus court possible afin de minimiser les coûts économiques et les risques politiques.

La méthode de privatisation la plus spectaculaire était celle connue sous le nom de « privatisation massive » ; il s’agissait de remettre aux personnes privées des coupons échangeables contre des participations dans les sociétés d’État, ou contre des parts de fonds d’investissement qui prenaient des participations dans les sociétés à privatiser. La « privatisation massive » a eu pour avantage de laisser en suspens l’épineux problème de l’évaluation des entreprises ; elle a permis en outre à un grand nombre d’entreprises d’être vendues rapidement, tout en assurant, du moins en théorie, une distribution égalitaire des actifs étatiques. La plupart des PECOs ont opté pour cette méthode[9]. Seuls quelques-uns uns l’ont refusé (il s’agit de la Hongrie, de la Yougoslavie (exceptée la Slovénie), de l’Azerbaïdjan, du Turkménistan et de l’Ouzbékistan).

Outre la « privatisation massive », beaucoup de PECOs ont également eu recours à la cession d’entreprises aux salariés (reprise de l’entreprise par les salariés). Cette méthode de privatisation a conduit à un « insider control » (contrôle de l’entreprise par le personnel). Le problème était que les salariés avaient d’autres objectifs que le profit (salaire ou emploi) et que le contrôle de la direction par les salariés risquait d’être particulièrement difficile ; de fait elle s’est avérée peu compatible avec la nécessité de restructurations induisant des licenciements. Certains pays ont également choisi l’ouverture du capital des entreprises à privatiser au profit des investisseurs extérieurs. Toutefois, cette méthode n’a pu être appliquée à un grand nombre d’entreprises à cause de la faiblesse de l’épargne populaire et de l’absence d’un marché de capitaux développé[10].

Un expert de la Banque Mondiale, spécialiste de la privatisation, a réalisé une étude comparative sur vingt pays de l’Europe centrale et orientale. Il a constaté que neuf pays ont privilégié la « privatisation massive » ; dix ont privilégié le rachat d’entreprises par les salariés ; seuls sept ont eu comme méthode principale la vente directe d’entreprises[11]. Quelles que soient les méthodes, la privatisation a effectivement conduit à un transfert de propriétés étatiques vers le secteur privé. Le Development Report 1996 de la Banque Mondiale a constaté que dans dix-huit des vingt-six pays étudiés, le secteur privé représentait plus du tiers du PIB ; dans dix pays, la part du secteur était supérieure à 50% du PIB. Le champion de la privatisation était la République Tchèque (70% du PIB) ; le dernier était la Biélorussie (10% du PIB).

Avec du recul, on s’est rendu compte que les entreprises privatisées dans les PECOs n’ont pas eu un comportement bien différent de celui des anciennes entreprises d’État. Il n’est pas non plus démontré que la performance des entreprises s’est améliorée après la privatisation[12]. Il faut bien reconnaître que le seul changement de propriété ne suffit pas à couper les liens politico-financiers entre les entreprises et l’État[13]. Il conviendrait donc de démystifier les effets de la privatisation. Un spécialiste polonais a dis à juste titre que :

« La bonne gestion d’entreprises publiques et la politique de concurrence appropriée sont au moins aussi essentielles que la privatisation. »[14]

Dans un premier temps, la voie chinoise des réformes qui avait récusé la privatisation comme principale méthode de réforme, n’avait pas eu le soutien des « experts » qui ne juraient que par la privatisation. Ce n’est que récemment que ces derniers ont reconnu le mérite de la politique chinoise. Celle-ci a incité le développement de « nouvelles entreprises » privées ou d’économie mixte, tout en préservant les entreprises étatiques.

2 - L’encouragement des « nouvelles entrepriises »

Les « nouvelles entreprises » désignent celles qui ont fait l’apparition depuis 1978 ; il s’agit avant tout des entreprises privées et des entreprises mixtes (notamment les entreprises sino-étrangères).

Deux secteurs furent les premiers à bénéficier des politiques de faveur du gouvernement : l’agriculture, et les investissements étrangers. Grâce à des mesures fiscales attrayantes (exonérations et réductions fiscales) et à la déplanification, la production agricole a progressé en moyenne de 3,3% par an. L’agriculture était même la principale locomotive de la croissance chinoise entre 1978 et 1988 où elle a représenté 63,7% de la croissance nationale[15]. Les paysans chinois ont réussi à nourrir 22% de la population planétaire avec seulement 10% de terre cultivable mondiale, tout en préparant un terrain favorable pour la réforme dans les villes. Les entreprises rurales (des entreprises collectives sous tutelle des districts, des cantons et des bourgs et villages, mais aussi des entreprises privées) ont connu un développement largement supérieur à la prévision des autorités[16]. Entre 1978 et 2000, le nombre des entreprises rurales est passé de 1,52 millions à 20,84 millions ; leurs employés sont passés de 28,26 millions à 128,2 millions et leur chiffre d’affaires annuel est passé de 51,5 milliards de yuans[17] à 2715,6 milliards de yuans[18]. À la fin des années 1990, les entreprises rurales représentent 30,4% de la croissance et 15,8% des recettes fiscales. Elles se sont même offertes le luxe de reprendre plus de 1 million de salariés urbains licenciés[19].

La politique d’ouverture sur l’extérieur a permis à la Chine de bénéficier des investissements étrangers directs qui ont totalisé 406,9 milliards de $US entre 1978 et 1998 (soit plus que les dotations étatiques aux investissements pendant la même période) ; ce qui a fait de la Chine le deuxième pays d’accueil des investissements étrangers dans le monde, juste derrière les États-Unis ; plus de 380 000 entreprises à investissements étrangers ont été créées. La réserve en devises s’élevait à 144,95 milliards de $US en 1998 contre 0,167 milliards de 1978, ce qui est la 2^e performance mondiale[20]. En 2000, les entreprises à investissements étrangers employèrent près de 20 millions de salariés, soit 10% de la population active urbaine[21]. En 1998, la contribution des investissements étrangers à la croissance[22] a été près de 28%[23] ; d’autres l’ont même estimée à 43,4%[24].

Le développement des nouvelles entreprises (privées et mixtes) a mis fin au monopole des entreprises publiques. En 1999, les entreprises privées, les participations privées dans les sociétés mixtes représentaient 50% du PIB ; les entreprises collectives représentaient environ 12% du PIB, les entreprises d’État ne représentaient plus que 38% du PIB[25]. Autrement dit, le secteur privé en Chine a atteint le niveau des PECOs, et ce sans avoir à recourir à la « privatisation massive », et sans démanteler le secteur étatique.

3 - La réforme du secteur étatique

La réforme des entreprises d’État chinoises débuta quelques années après celle du monde rural, au début des années 1980. Face à la pression croissante exercée par les entreprises rurales et privées, les autorités décidèrent de recentrer leurs efforts pour redresser des entreprises d’État. Au lieu de se lancer dans une campagne de privatisation, comme l’ont fait les PECOs, les dirigeants chinois comptaient sur le succès d’une réforme plus modérée dont l’accent fut mis sur l’autonomie des entreprises.

Ce choix politique s’explique par le fait que, jusqu’à une date récente, le courant de la privatisation n’a jamais été dominant au sein de la société  ou des pouvoirs publics. En effet, la socialisation des moyens de production est un des fondements du socialisme ; par ailleurs, la privatisation des entreprises d’État est surtout redoutée en raison du coût social qu’elle génèrerait. Car les entreprises d’État ne sont pas seulement des unités de production ou de commercialisation, mais aussi des communautés sociales des salariés et de leurs proches. Chaque entreprise d’État devait non seulement prendre en charge la protection sociale de ses personnels, mais aussi créer des structures annexes pour offrir du travail et la même protection sociale aux enfants et conjoints de ces derniers ; c’était aussi à l’entreprise de payer les pensions des anciens salariés à la retraite. À la veille du lancement des réformes, la vie de la quasi-totalité de la population urbaine dépendait directement ou indirectement du secteur public. Dès lors, il était plus facile, et moins risqué, d’opter pour une réforme graduelle et tempérée, qui ne remette pas en cause radicalement le système existant.

Les décideurs politiques étaient persuadés que l’amélioration de l’autonomie des entreprises d’État sans modifier le régime de propriété suffirait à créer un dynamisme semblable à celui du secteur privé. Pour cela, ils insistaient sur la nécessité de transférer des pouvoirs décisionnels aux entreprises en contrepartie du renforcement de la responsabilité de ces dernières.

On trouve la justification du choix d’une telle politique dans le rapport officiel du 3^e Plénum du 11^e Congrès du PCC tenu le 22 décembre 1978 :

« La lacune majeure de notre système d’administration de l’économie nationale est la trop grande concentration des pouvoirs. Il y a lieu de mener une décentralisation sous contrôle, afin que les entreprises locales industrielles et rurales aient davantage d’autonomie gestionnaire sous la direction du Plan unifié de l’État ; il faut simplifier avec vigueur les services d’administration économiques de différents échelons. »

L’autonomie est ainsi devenue le maître mot de la réforme des entreprises d’État. DENG Xiaoping avait lui-même dis que :

« L’urgence est d’accroître les pouvoirs autonomes des entreprises et des équipes de production, afin que chaque usine et équipe de production développent au maximum leur esprit d’initiative. »[26]

L’accroissement de l’autonomie comme remède pour redynamiser les entreprises d’État rappelle les réformes des pays d’Europe de l’Est au cours des années 1960-1970 ; que ce soit le programme Liberman soviétique ou le « Nouveau Mécanisme Économique » hongrois, l’objectif était dans tous les cas d’accroître les pouvoirs gestionnaires des entreprises, à travers l’allègement de la tutelle administrative et de la planification impérative centralisée[27].

En observant l’évolution historique de la réforme des entreprises d’État chinoises, on peut s’apercevoir que la déplanification et l’allègement de la tutelle de l’administration ont également été les deux principales pistes lancées depuis le début des années 1980. Ceci étant, les tentatives menées par les PECOs dans les années 1960-1970 étaient éphémères, alors la Chine a eu suffisamment de temps pour aller plus loin sur ce chemin. La planification a été en grande partie abolie ; on ne parle plus de l’ « allègement de la tutelle de l’administration », mais de la « séparation des entreprises d’État du gouvernement ».

A. La déplanification

La déplanification signifie à la fois l’abandon du mode d’administration centralisé de l’économie nationale et la reconnaissance du rôle du marché dans l’allocation des ressources aux agents économiques.

Le rôle du marché fut admis depuis le début des réformes. La 3^e Session Plénière du Comité Central issu du 12^e Congrès du Parti Communiste Chinois , tenue en octobre 1984, a proclamé que :

« Pour réformer le système de planification, il faut avant tout rompre avec le concept traditionnel qui oppose l’économie planifiée et l’économie marchande. Il faut nous rendre clairement compte que l’économie socialiste planifiée est une économie marchande régie par un plan et fondée sur la propriété publique des moyens de production. »

En 1992, DENG Xiaoping a déclaré, lors de sa tournée dans la Chine du Sud que :

« L’économie planifiée n’est pas propre au socialisme ; dans les sociétés capitalistes il y a aussi de la planification. L’économie de marché n’est pas propre au capitalisme ; elle peut exister dans les pays socialistes. Le plan et le marché sont tous deux des instruments économiques. »

Quinze ans après le début des réformes, le 14^e Congrès du PCC, tenu le 14 novembre 1993, a finalement entériné l’économie de marché, en énonçant que le but de la reforme de l’économie socialiste chinoise est de construire un nouveau système d’« économie de marché socialiste ».

L’économie de marché socialiste postule qu’il faut

« laisser le marché jouer le rôle fondamental dans l’allocation de ressources sous le contrôle macro-économique de l’État socialiste. Les activités économiques obéissent à la loi de la valeur selon l’offre et la demande. Il faut orienter les ressources vers les secteurs où il y a une meilleure rentabilité, à travers les effets de levier des prix et la concurrence. Il faut donner de la pression et de la motivation aux entreprises et faire jouer la sélection. Il faut utiliser les signaux envoyés par le marché pour promouvoir l’harmonisation entre la production et la demande. »[28]

Dans ces diverses déclarations officielles, les autorités ont réitéré leur volonté de maintenir la propriété étatique, puisque

« la différence entre l’économie de marché socialiste et l’économie de marché capitaliste réside en ce que la première est fondée sur la base du régime de propriété publique, alors que la seconde est bâtie sur le régime de propriété privée. »[29]

En 1998, soit vingt ans après le lancement du chantier des réformes, la planification a été en grande partie remplacée par le marché. Les prix de 95% des biens de consommation et de 80% des moyens de production ont été soumis à la régulation de la demande et de l’offre[30]. Seuls une trentaine de produits restaient subordonnés au plan de l’État.

La déplanification a simplifié les relations entre les entreprises d’État et le gouvernement, en ce sens qu’elles n’ont plus de liens juridiques qu’avec le service de tutelle (ou le service représentant l’État actionnaire pour ce qui concerne les sociétés). Paradoxalement, cette simplification a conduit à une concentration de pouvoirs entre les mains de ce dernier, et a renforcé son contrôle sur les entreprises. Et comme une grande partie des entreprises d’État a été placée sous tutelle locale, le renforcement des pouvoirs des services de tutelle a été synonyme de la montée en puissance des gouvernements locaux.

B. La séparation des entreprises d’État du gouvernement (zheng qi fen kai)

Le deuxième élément majeur de la libéralisation des entreprises d’État reste sans aucun doute la séparation des entreprises du gouvernement. C’est également sur ce plan que réside l’originalité chinoise.

La Chine est un des plus grands pays au monde, à la fois en terme de la superficie que de la population. Parmi tous les pays socialistes, seule l’URSS a un territoire important, mais sa population est dix fois moindre que celle de la Chine. Seul un pouvoir central fort pourrait gouverner un pays d’une telle immensité, c’est ce que l’histoire chinoise, plusieurs fois millénaire, semble suggérer. Toutefois, l’histoire a également montré que la centralisation tend vers une pétrification du système qui va perdre sa vitalité. Ceci explique que la Chine a connu une série de successions entre la centralisation et la monté en puissance des pouvoirs locaux.

Au cours des trente dernières années qui ont suivi la Libération du pays en 1949, la Chine a été gouvernée par un pouvoir central fort. Tout était décidé au Centre, les autorités locales n’étaient que des organes intermédiaires d’exécution. Dans le domaine économique, cette centralisation se traduisit par la mise en place d’une planification rigoureuse à l’échelle nationale. En raison de l’immensité du pays, le Centre ne pouvait matériellement contrôler chacune de ses unités ou entreprises, d’autant que le nombre de ces dernières ne cessait de s’accroître. Conscients de cette réalité, les autorités centrales avaient mené plusieurs campagnes visant à renforcer le rôle des pouvoirs locaux. On peut faire le parallèle entre ces mouvements et la notion de « déconcentration » en droit public français, même si cette dernière sembler parfois trop étroite.

Le nombre des entreprises d’État ne cessait d’augmenter depuis les nationalisations au lendemain de la fondation de la Chine Nouvelle. Elles passèrent de quelques milliers à plusieurs centaines de milliers réparties dans l’ensemble du pays, rendant une gestion centralisée de plus en plus difficile. Le souci d’efficacité explique une série de déconcentrations décidée par MAO Zedong depuis les années 1950 : la majorité des entreprises fut alors transférée aux autorités provinciales. À la veille du lancement des réformes en 1978, le Centre ne contrôlait plus que 23% des entreprises d’État (à comparer avec à l’Union Soviétique où le Centre contrôlait 90% des entreprises publiques avant les réformes)[31]. En 1978, lorsque les réformateurs sont arrivés au pouvoir, leur marge de manœuvre était étroite. Ils ne pouvaient pas revenir sur la déconcentration, sous peine de perdre le soutien des régions. De ce point de vue, la déconcentration apparut comme une réalité dont les réformistes devaient tenir compte.

À l’époque de la planification centralisée, il y avait une division de travail entre les services chargés d’élaborer le Plan (service au plan) et les services chargés de superviser l’exécution des objectifs du plan par les entreprises (service de tutelle). Pour ce qui concerne les entreprises locales, elles se trouvaient au croisement de 2 types de rapports administratifs : le plan qui traduisait leur rapport avec le Centre, et la tutelle qui traduisait le rapport avec le gouvernement local.

La déplanification devait conduire à une réduction de l’intervention administrative dans les activités des entreprises ; celles-ci ayant acquis le droit de s’approvisionner librement, de choisir elles-mêmes leurs clients, les administrations chargées de l’approvisionnement, de la distribution des produits, de la planification n’ont plus vocation à intervenir dans la vie des entreprises. Seules les administrations de tutelle continuent à superviser les entreprises.

L’autonomie des entreprises d’État se trouve toutefois menacée par le renforcement des prérogatives de l’administration de tutelle. La déplanification a créé une situation inédite : les départements de tutelle sont devenus l’unique interlocuteur gouvernemental légitime face aux entreprises. Ce statut spécial a largement accentué leur autorité vis-à-vis des entreprises ; leurs pouvoirs sont d’autant plus importants qu’il n’existe pas un système de contrôle. Les conséquences ne sont pas négligeables, puisque le Centre ne peut plus contrôler efficacement les entreprises sous tutelle locale. Dans les provinces et municipalités, les liens « verticaux » entre les entreprises et le ministère technique de la branche (tiao) ont été remplacés par des liens locaux (kuai). Depuis, les entreprises d’État ne forment plus un bloc homogène, mais sont soit des entreprises centrales, soit des entreprises ministérielles, soit des entreprises provinciales, municipales ou cantonales.

Le Centre, qui perdait le contrôle sur les entreprises d’État sous tutelle locale et surtout sur les profits créés par ces dernières, a essayé de mettre en place une fiscalité sur les entreprises pour s’assurer des recettes budgétaires. La réforme fiscale rencontra une très forte résistance des autorités locales et des entreprises, obligeant le Centre à trouver un compromis. C’est ainsi qu’une séparation entre les budgets locaux et le budget central opéra au milieu des années 1980, entérinant l’autonomie budgétaire des autorités locales. Quelques années plus tôt, la Constitution de 1982 reconnut aux assemblées populaires locales (parlements locaux) le droit de voter des textes locaux sous condition de respecter la Constitution et la législation nationale. Dès lors, ces mouvements s’apparentèrent davantage à une véritable « décentralisation » même si les autorités locales ne sont toujours pas dotées de la personnalité juridique autonome.

Lors de la mise en sociétés des entreprises d’État, le Centre a tenté une fois de plus à reprendre en main les entreprises contrôlées par les gouvernements locaux. La tutelle administrative a été supprimée. C’est le Bureau d’État de Gestion des capitaux publics (BÉGCP) qui devait assurer le contrôle des entreprises d’État et les participations étatiques dans les sociétés. Les autorités locales ont réagi en créant elles-mêmes des commissions de gestion des capitaux publics, transformant en holdings les services de tutelle techniques et en relations juridiques les liens administratifs de tutelle. Le Centre a fini par abandonner ses tentatives de recentralisation, il a même décidé de transférer aux autorités locales la plus grande partie des entreprises d’État restées sous sa propre tutelle.

La montée en puissance des provinces et municipalités a également multiplié les conflits d’intérêts entre elles. Pour protéger les intérêts locaux, certains gouvernements locaux n’ont pas hésité à mettre en place des barrières régionales pour empêcher aux entreprises extérieures d’entrer dans le marché local. Dans le même temps, ils ont dissuadé leurs entreprises sous leur contrôle d’étendre leurs activités au-delà des frontières locales. Le Centre dénonce le régionalisme, mais il a du mal à imposer son autorité.

C. La « désétatisation »

Les autorités locales ont également joué un rôle déterminant dans la « désétatisation », c’est à dire, le retrait de l’État des entreprises (ventes d’entreprises d’État ou réduction des participations étatiques). Dans certains cas extrêmes, les opérations s’apparentent à des privatisations conduisant à une prise de contrôle d’entreprises d’État par des entités privées.

La « désétatisation » est devenue inéluctable puisqu’il est de plus en plus coûteux de maintenir le secteur étatique. Les régions intérieures, moins bien loties, ont été les premières à en souffrir. Depuis le début des années 1990, certains gouvernements locaux (la municipalité de Zhucheng de la province du Shandong par exemple) n’ont pas hésité à céder des entreprises d’État déficitaires aux salariés.

Il faut dire que, après des années de controverse, l’opinion publique chinoise a commencé à accepter le retrait de l’État de certaines entreprises et de certains secteurs, et même les autorités centrales ont elles-mêmes reconnu la nécessité de réduire dans une certaine mesure l’économie étatique.

Le rapport du 15^e Congrès du PCC, rendu public le 12 septembre 1997, a reconnu que :

« La ligne de combat de l’économie étatique est trop étirée, la performance globale n’est pas satisfaisante, l’allocation des facteurs de production n’est pas efficace. »

Ce rapport a énoncé que l’économie étatique doit être maintenue à un niveau « approprié ». Cela signifie que l’État se retirera à terme du secteur concurrentiel, pour concentrer ses efforts sur les secteurs stratégiques pour l’économie nationale : celui des transports, celui de l’énergie, celui des télécommunications, et sur certains services d’intérêt public.

Les plus conditions sont réunies pour mener des opérations de « désétatisation » d’ampleur : l’épargne populaire a largement augmenté ; le marché de capitaux est devenu plus développé. Le retrait de l’État se joue sur le marché boursier.

En effet, l’essor du secteur privé, ainsi que la préservation du secteur étatique ont contribué à une forte hausse du revenu des ménages ; ce dernier a progressé de 18,1% par an. Autrement dit, la hausse du revenu des habitants a été supérieure à la croissance. Cette progression plus rapide du revenu des habitants est liée à la multiplication de « nouvelles entreprises », mais elle confirme aussi le phénomène que nous avons constaté le long de cette recherche, c’est à dire celui des transferts de richesses du secteur étatique vers les autres secteurs en raison des changements du mode de partage entre l’État, les collectivités et les individus. À l’époque de la planification, les richesses nationales revenaient en priorité à l’État et aux collectivités, les particuliers venaient en dernière place (guojia na datou, jigger na zhongtou, geren na xiaotou). Depuis 1978, la tendance a été inversée ; la part du revenu des habitants dans le PIB est passé de 50,2% en 1978 à 64,4% en 1998.

Grâce à la hausse du revenu, l’épargne des ménages est passé de 21,06 milliards de yuans en 1978 à 5340,75 milliards de yuans en 1998[32]. Il convient également d’évoquer l’épargne en devises étrangères d’un montant total de 40 milliards de $US[33]. Cette hausse de l’épargne populaire a offert de nouvelles sources de financement aux entreprises d’État. Dans un premier temps, ces capitaux ont été « dirigés » par le gouvernement vers le secteur étatique à travers le circuit bancaire, ce qui a conduit à une forte hausse de l’endettement des entreprises d’État et des risques financiers. Il est apparu préférable d’encourager les investissements directs des ménages, mais cela nécessitait l’ouverture du capital des entreprises d’État et donc leur mise en société .

La transformation des entreprises d’État en sociétés de capitaux au milieu des années 1990 marqua le début d’un processus de « désétatisation ». Beaucoup d’entreprises sont devenues des sociétés à participation ouvrière ; certaines ont été entièrement cédées au collectif des salariés. Les investisseurs extérieurs ont également été encouragés à investir directement dans les sociétés par le biais du marché boursier. Depuis l’ouverture des deux bourses de valeur en 1991, plus d’un millier d’entreprises d’État ont été introduites à la cote officielle ; plus de la moitié de la totalité des actifs d’État nationaux a été placée sur le marché, soit 4 800 milliards de yuans.

Est-ce que cela signifie que la Chine a franchi une nouvelle étape pour s’engager dans un processus de privatisation d’envergure ? Rien n’est moins sûr. Les autorités ont toujours refusé d’accepter la privatisation comme ligne conductrice de la politique de la réforme des entreprises d’État. Le 4^e Plénum du Comité Central du 15^e Congrès du Parti Communiste Chinois , tenu en septembre 1999, a rejeté résolument la privatisation. Cette conviction a été réitérée récemment par le Président de la République, et par le Premier ministre[34].

En effet, les mouvements de « désétatisation » n’ont pas systématiquement donné lieu à des transferts d’actifs d’État au secteur privé ; l’ouverture du capital social des entreprises publiques n’a pas été suivie d’un changement de contrôle. Quant aux ventes de petites entreprises d’État aux salariés, elles s’analysent théoriquement en une réorganisation au sein du secteur public, plutôt qu’en une privatisation. Pour y voir plus clair, il convient d’appréhender cette nouvelle situation à la lumière de l’évolution de la notion d’entreprise publique.

4 - La notion d’entreprise publique et d’enttreprise d’État

À l’époque de la planification, il n’existait que deux types d’entreprises publiques. L’article 5 de la Constitution du 5 mars 1978 déclara que les deux régimes de propriété des moyens de production était le régime de propriété du peuple entiers (shehui zhuyi quanmin suoyouzhi) et la régime de propriété collective de la masse des travailleurs (shehui zhuyi laodong qunzhong jiti suoyouzhi).

Corrélativement, les entreprises publiques furent également divisées en deux catégories : les « entreprises relevant de la propriété du peuple entier » (quanmin suoyouzhi qiye) ou « entreprises gérées par l’État » (guoing qiye), et les « entreprises relevant de la propriété collective » (jiti suoyouzhi qiye) ou « entreprises collectives » (jiti qiye). Théoriquement, leur différence résidait dans le fait que les premières appartenaient au peuple tout entier, tandis que les seconds étaient la propriété du collectif des salariés. En réalité, la plupart des entreprises collectives furent créées par des entreprises relevant de la propriété du peuple entier avec des fonds publics. La rému­nération de leur personnel qui devait provenir principalement de l’exploitation de l’entreprise était dans les faits alignée sur le mode de rémunération des salariés d’entreprises relevant de la propriété du peuple entier. Par conséquent, ces entreprises collectives furent assimilées par les auteurs aux entreprises relevant de la propriété du peuple entier.

La notion d’entreprise appartenant au peuple entier (entreprise gérée par l’État) commença à évoluer depuis le milieu des années 1980. À la suite de l’introduction des contrats de quotas et de location-gérance, les entreprises ne furent plus directement gérées par l’État. Le terme d’« entreprise gérée par l’État » n’était donc plus justifié. Progressivement, il fut remplacé par une autre expression : « entreprises appartenant à l’État » et « entreprises d’État » (guoyou qiye). L’explication est que l’État étant l’incarnation du peuple entier, les entreprises relevant de la propriété du peuple entier sont en réalité les entreprises d’État. Depuis, l’expression d’« entreprise d’État » a été utilisée quasi systématiquement, alors que le terme d’« entreprise relevant de la propriété du peuple entier » est tombé en désuétude.

Au milieu des années 1980, le monopole des entreprises publiques a pris fin. Alors que de nouvelles entités privées et mixtes ont fait leur apparition, certaines entreprises d’État de petite taille et des entreprises collectives ont été transformées en sociétés à participation ouvrière ou en SA faisant publiquement appel à l’épargne. S’est naturellement posée la question de savoir si ces sociétés relèvent toujours de la notion d’entreprise publique. L’enjeu de cette question est de taille, puisqu’elle est au cœur de la polémique sur la privatisation.

En réalité, cette question s’est également dans d’autres pays où il y a association entre économie publique et économie privée. En droit français par exemple, le fort degré de diversification, et la multiplicité des cas de figure des entreprises à participation étatique a rendu très difficile la recherche d’une définition d’entreprise publique[35]. Et si le caractère public d’une entreprise résulte avant tout du contrôle exercé par l’État seul ou conjointement avec une autre personne publique sur le capital sociale ; il peut aussi résulter du fait que l’État dispose d’un pouvoir prépondérant sur les décisions ou la gestion[36].

En Chine, le rachat par les salariés de leur entreprise est généralement considéré comme une restructuration au sein du secteur public, car l’opération peut être assimilée à la transformation d’une entreprise d’État en une entreprise collective. Comme les entreprises d’État et les entreprises collectives sont toutes deux des entreprises publiques ; on peut théoriquement faire valoir que les entreprises rachetées par les salariés restent des entreprises publiques et qu’il n’y a pas eu privatisation.

En revanche, le doute existe pour ce qui concerne les entreprises publiques mises en sociétés faisant publiquement appel à l’épargne. Pour certains, c’est le contrôle qui détermine la nature d’une entreprise. Ainsi une entreprise est étatique lorsque l’État exerce un contrôle effectif sur la gestion, même si la participation étatique ne représente qu’un pourcentage négligeable du capital social (3% à 5% par exemple). D’autres auteurs estiment au contraire que seules les entreprises détenues à 100% par l’État peuvent être qualifiées d’entreprise d’État[37]. Jusqu’à présent, le législateur ne s’est pas prononcé. Toutefois, un arrêté ministériel du 3 novembre 1994 a mis en avant à la fois le contrôle du capital et le contrôle de la gestion. Ce texte a prévu que le contrôle absolu du capital par l’État est nécessaire dans les sociétés issues des entreprises d’État, mais les participations étatiques peuvent être réduites jusqu’à 30% du capital social, à condition que cela ne remette pas en cause le contrôle étatique de la société [38].

Dans les faits, l’association entre capitaux publics et privés a davantage profité à l’économie publique. La valeur des actifs sous contrôle public n’a cessé d’augmenter, passant de 2719,65 milliards de yuans en 1993 à 6765,02 en 1998. Cette hausse n’est nullement due à l’amélioration de la productivité des entreprises, ni aux injections de capitaux par l’État ; elle est intrinsèquement liée aux apports de nouveaux actionnaires privés. C’est ainsi que le secteur étatique a été préservé grâce à la mobilisation des fonds privés par le gouvernement.

5 - L’autonomie des entreprises

« La différence fondamentale entre les entreprises d’État et les entreprises non étatiques est qu’en cas de conflits entre l’objectif de rentabilité et l’objectif social, c’est l’objectif social qui prévaut. L’impossible séparation entre le gouvernement et les entreprises n’est pas une "lacune", elle est déterminée par la nature intrinsèque des entreprises d’État. D’une manière générale, les entreprises ne peuvent pas être responsables des gains et pertes. »[39]

L’histoire de la réforme chinoises a montré que le chemin qui mène à l’autonomie des entreprises d’État reste à explorer. En réalité, aucun pays du monde, y compris la France où le droit des entreprises publiques est pourtant étudié depuis de longue date, n’a pas encore trouvé le modèle de fonctionnement idéal des entreprises publiques.

Si le bilan de la politique de réforme misée sur l’autonomie des entreprises d’État reste mitigé, en revanche, cette politique a donné des résultats positifs sur une plus large échelle. En effet, il convient de la juger dans un contexte global ; car le fait de mettre l’accent sur l’« autonomie », et non la privatisation a permis de préserver le secteur public. Seul le maintien du pouvoir d’achat d’une grande partie de la population a pu expliquer le formidable développement de « nouvelles entreprises ». C’est peut être là la clé du « gradualisme » à la chinoise.

Plan

Afin de ne pas trop alourdir ce travail, nous n’allons pas examiner séparément le rôle du Parti Communiste Chinois  et celui du gouvernement, dans la mesure où les politiques de réformes ont été prises en commun par eux. En revanche, il convient d’examiner le comportement des autorités locales vis-à-vis du Centre. L’histoire a montré que les autorités locales (provinces, municipalités, etc.) n’ont pas toujours fait preuve de rigueur dans l’application des politiques du Centre. On ne pourra réellement appréhender les difficultés des entreprises d’État chinoises en ignorant cet aspect des choses.

Les entreprises d’État (plus spécialement les entreprises industrielles) seront au cœur de notre recherche ; les entreprises collectives, bien que partie intégrante des entreprises publiques, seront écartées en raison de leur grande diversité. Comme nous avons vu plus haut, un grand nombre d’entreprises collectives ont été créées par des entreprises d’État et n’ont pas de liens juridiques ou financiers (du moins officiellement) avec le gouvernement, alors que cette étude est focalisée sur les relations entre les entreprises et le gouvernement. Par ailleurs, beaucoup d’entreprises collectives nouvellement créées et enregistrées comme tel auprès des autorités chargées de l’administration de l’industrie et du commerce sont en réalité des entreprises privées ; l’enregistrement comme entreprises publiques a été voulu pour éviter la discrimination et pour bénéficier des avantages fiscaux. Tous ces éléments montrent que le corps des entreprises collectives n’est pas aussi homogène que celui des entreprises d’État ; le fait d’intégrer ces diverses entreprises dans cette étude la rendrait considérablement longue et complexe. Pour la même raison, les comparaisons avec le droit français et celui des PECOs seront réduite au strict minimum.