CONTRIBUIÇÃO DO MOVIMENTO
AMBIENTALISTA PARA O DESENVOLVIMENTO DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA DO MEIO AMBIENTE
(maio/2000)
Guilhardes
de Jesus Júnior
Bacharel em Direito; Mestrando em Desenvolvimento Regional e Meio
Ambiente - UESC/BA
Introdução
O atual estágio de degradação ambiental tem levado a humanidade a questionar
não só as causas que a determinaram, como também as conseqüências para a atual
e futuras gerações e meios de solução da crise, com a regeneração dos recursos
já degradados e proteção dos recursos ainda disponíveis mediante preservação ou
uso sustentado.
Por meio da Sociologia Ambiental, como ciência que estuda as relações do homem
com o meio em que vive, a qual desempenha papel importante na busca desta
alternativa, quando se apresenta como suporte (e funciona mesmo como ponte
entre as ciências naturais e humanas) aos diversos ramos da ciência, dentre
eles a ciência jurídica, ao detectar as diversas maneiras como o homem se
comporta ante os acontecimentos gerados pela crise sócio-ambiental.
Desde o surgimento dos primeiros reclames ambientalistas, a legislação nos
diversos países tem sido incrementada, através inclusive da adoção de políticas
públicas objetivando a proteção dos recursos naturais, antes de forma tímida,
esparsa em uma ou outra norma mais geral, hoje de maneira mais acentuada, fruto
de uma tomada de posição mais militante de grupos de interesse e movimentos
sociais organizados, que reivindicam um maior cuidado com as injunções humanas
sobre o meio ambiente.
Entretanto, as formas de proteção diferem de forma extremada entre situações
sócio-econômicas diversas no globo, a partir da maneira como se deram os
processos de crescimento econômico e distribuição da renda, determinados por
fatores históricos, culturais e políticos, que acabaram por resultar numa
incoerente distribuição das riquezas na terra.
Para se ter uma idéia, os países do chamado primeiro mundo que definiram
políticas nacionais de meio ambiente têm se pautado pelo translado dos
problemas ambientais para fora de suas fronteiras (normalmente em direção ao
chamado terceiro mundo), sem fazer qualquer tipo de questionamento sobre seus
níveis de consumo. A conseqüência direta é a melhoria da qualidade ambiental no
primeiro mundo e aumento da degradação no terceiro mundo. Este tem, ao longo da
história, se mantido numa posição de dependência, na tradicional relação colônia/metrópole, traduzindo-se em políticas públicas
"ditadas" pelos detentores do domínio.
Desta forma surgem as legislações na América Latina e
em especial no Brasil. O surgimento de leis mais rígidas e mais eficientes
(pelo menos em tese) tem se dado muito por fruto do aparecimento dos chamados
"movimentos ambientalistas" que, com sua militância, direta ou
indiretamente exercem pressão sobre os governos, através do despertar da
opinião pública.
Gênese e incremento
da legislação ambiental brasileira
No Brasil, seguindo a tendência da América Latina, tem se verificado dois
grupos de destaque no movimento ecológico: a visão
ambientalista e a ideologia ecologista propriamente dita, aquela
expressa em setores mais ligados aos postos de governo ou internacionais, e
esta mais atrelada a setores que criticam radicalmente o atual modelo de
desenvolvimento adotado mundialmente. Após a queda do regime militar e retomada
do processo democrático do país, o movimento ecologista tem tomado fôlego,
aparecendo também com enfoque político-partidário, permitindo-se a participação
em instrumentos "burgueses" de poder, a exemplo do Parlamento,
através de partidos de ideologia socializante ou do
Partido Verde, inspirado na ideologia verde européia.
As normas de cunho ambiental tiveram seu incremento legislativo nos últimos
vinte e cinco anos, quando se verifica um aperfeiçoamento dos meios de atuação
dos movimentos ambientalistas e permitiu-se então denunciar o estágio de crise
ecológica (inclusive com alguns exageros de fundo escatológico).
Inicialmente, como veremos mais adiante, a legislação ambiental brasileira
caracterizou-se por oferecer pequenas garantias ambientais, inseridas em
códigos e leis de caráter administrativo, avançando para a existência de uma legislação agrária, passando nos últimos vinte e cinco
anos para o surgimento de normas especificas de tutela do meio ambiente.
No Brasil, por exemplo, já são encontradas desde a época colonial, em preceitos
das Ordenações Afonsinas, Manoelinas
e Filipinas (portanto vigentes em Portugal já à época do descobrimento). O
Código das Águas, de 1934 e a assinatura do Protocolo de Genebra, de 1925 (que
dispõe sobre a proibição de meios bacteriológicos de guerra), fazem parte do
rol de normas surgidas no início do Século XX. Mas foi a partir da década de 70
que surgiu a maioria das disposições ambientais brasileiras, decorrente de um
movimento ambientalista que exigia uma nova postura no relacionamento
sociedade-natureza e, à medida de seu avanço teórico-prático, tem feito também
evoluir o Direito Ambiental no plano legislativo.
Nesta arena, podem ser destacados três momentos normativos de envergadura: o
ineditismo da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), a qual pela
primeira vez conceituou o meio ambiente no plano legislativo (o meio ambiente
como o mundo natural: conjunto de condições, leis, influências e interações de
ordem física, química e biológica, que permite, abriga
e rege a vida em todas as suas formas); a Lei nº 7.347/85, que disciplinou a
Ação Civil Pública por danos causados ao meio ambiente e outros bens de valor
artístico, paisagístico, estético e histórico; e a Constituição Federal de
1988, que além de consagrar diversos institutos voltados para a proteção
ambiental, dedicou todo um capítulo destinado à disciplina da relação do
cidadão brasileiro com o meio.
Como é público e notório, a gestão do meio ambiente no Brasil,
através de políticas públicas, tem sido ao longo dos anos mais corretiva (ou
repressiva) do que preventiva. Tem-se dado mais vazão a consertar os estragos
feitos do que preveni-los através de legislação adequada e suporte
institucional aos órgãos responsáveis pela execução da política ambiental.
Caracteriza-se pela ação pontual, estacionária, ao invés da antecipativa
e corretiva.
O documento legal brasileiro mais antigo é o Código das Águas (Dec. 24.643, de
10/07/34), que definiu o direito de propriedade e de exploração dos recursos
hídricos para o abastecimento, a irrigação, a navegação, os usos industriais e
a geração de energia. Rezava ainda que infratores pagariam os custos dos
trabalhos para a salubridade das águas, e ainda punidos criminalmente e
responsabilizados pelas perdas e danos causados, e que a utilização das águas
para fins agrícolas e industriais dependia de autorização administrativa, com
obrigatoriedade de restabelecimento do escoamento natural após o uso.
Ainda na década de 30, surgem mais dois documentos importantes: O Decreto nº
1.713, de 14/07/37, que criou o Parque Nacional do Itatiaia, e o Decreto-Lei nº
25, de 30/11/37, que organizou o Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, e
dava proteção aos bens móveis e imóveis, de interesse público, por sua
vinculação à história do país e por seu valor arqueológico e bibliográfico.
O Código de Minas, Decreto nº 1.985, de 10/10/40, definiu as atividades de
exploração do subsolo e dissociou o direito de propriedade do direito à
exploração. Desta forma, o concessionário de exploração tinha o dever de evitar
o extravioi das águas e drenar aquelas que pudessem
causar algum dano ao próximo, bem como evitar a poluição do ar, da água e
conservar as fontes, sem prejuízo das condições gerais exigidas.
No ano de 1948, o Decreto Legislativo nº 03, de 13 de fevereiro, aprovou a
Convenção para a proteção da flora/fauna e belezas
cênicas naturais das Américas.
O Estatuto da Terra (Lei nº 4.504, de 30/11/64) definiu a função social da
terra, que seria cumprida, dentre outras condições, quando sua posse assegurar
a conservação dos recursos naturais, além de estabelecer critérios de
desapropriação das terras e de acesso à propriedade rural, e a racionalização
da atividade agropecuária dentro dos princípios de conservação dos recursos
naturais renováveis. Destaca-se a exigência de manutenção de uma reserva
florestal nos vértices de espigões e nascentes, para a aprovação de projetos de
colonização particular.
O Código Florestal (Lei nº 4.771, de 15/09/65) reconheceu as florestas e todas
as formas de vegetação brasileiras como bens públicos, impondo limites ao
direito de propriedade. Estabeleceu critérios mínimos para a preservação
permanente de áreas e para a criação de parques e reservas biológicas. Desde
essa época já se tinha idéia da necessidade de proteção da biota através da preservação
das florestas tropicais, as quais contêm cerca de 80% das espécies do planeta,
estando o Brasil em posição privilegiada, por ocupar o primeiro lugar dentre os
países que contêm florestas tropicais em seu território.
Dois anos depois surgiu o Código de Pesca (Decreto nº 221, de 29/12/67),
estabelecendo que todos os animais e vegetais encontrados nas águas são bens
públicos, e dispunha normas sobre as condições para a pesca e exploração dos
demais recursos biológicos.
Através do Decreto nº 73.030, de 30/10/73, foi criada a Secretaria Especial do
Meio Ambiente (SEMA). Dentre seus objetivos, destacam-se: identificar, através
de técnicas de aferição e sensoriamento remoto, as situações adversas ocorridas
na natureza e prover sua correção; assessorar os órgãos encarregados da
conservação ambiental; elaborar e fixar normas e padrões referentes à
preservação do meio ambiente, em especial dos recursos hídricos; buscar
financiamentos junto a órgãos financeiros para recuperação de recursos naturais
degradados ou poluídos; cooperar na preservação da biota nacional,
principalmente os seres ameaçados de extinção e na manutenção de material
genético; fiscalizar o cumprimento das normas e padrões estabelecidos.
O II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento) manifestou a prioridade
governamental ao controle da poluição. Os Decretos de números 1.413, de
14/08/75, e 76.389, de 03/10/75 estabeleceram ao todo treze áreas poluídas
consideradas críticas, dentre elas a Região Metropolitana de Salvador (BA).
Também atribuíram ao Presidente da República a competência para definir
penalidades pelo não cumprimento das normas instituídas e, através do Decreto
nº 81, de 22/12/77, passou a controlar o funcionamento das atividades
consideradas de "alto interesse para o desenvolvimento e a segurança
nacional", a exemplo de indústrias químicas e petroquímicas, material
bélico, metais, etc.
A introdução do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) veio através da lei nº
6.803/80, que definiu as diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas
áreas críticas de poluição, a necessidade de estudos especiais de alternativas
e Relatórios de Impacto Ambiental (RIMA) para a criação de pólos petroquímicos,
cloroquímicos, carboquímicos
e instalações nucleares.
A Política Nacional do Meio Ambiente foi criada pela Lei nº 6.938, de 31/08/81,
a qual dispunha sobre conexões entre desenvolvimento econômico e preservação
ambiental, órgãos da administração direta e indireta, das três esferas de
governo, além da criação do CONAMA e do SISNAMA.
A defesa judicial dos chamados "direitos difusos" vem tratada pela
Lei 7.347/85, que disciplina a Ação Civil Pública de responsabilidade por danos
causados ao meio ambiente.
Em 05 de outubro de 1988 foi promulgada a atual Constituição brasileira, em que
pela primeira vez foi inserido um capítulo específico para o Meio Ambiente,
apesar de esparsamente previstas cláusulas protetoras em dispositivos
constitucionais anteriores. Em seu artigo 225, declara o meio ambiente como bem
de uso comum de todos, e impõe tanto ao poder público quanto à coletividade, o
dever de zelar pela proteção do meio ambiente. Além deste, traz no texto um
elenco vasto de dispositivos tendentes à proteção do meio ambiente, como a
legitimidade do cidadão propor ação popular, defesa da biota e demais recursos
hídricos, minerais e naturais, função social da propriedade, preservação da
população indígena, controle das atividades nucleares, etc.
No ano de 1989, através da Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro, foi criado o
IBAMA, derivado da fusão entre a SEMA, SUDEP, SUDHAVE e IBDF. Este órgão é,
atualmente, o encarregado pela execução da política ambiental brasileira a
nível federal.
Em 1992, o Brasil foi signatário da Convenção da Biodiversidade, documento
resultante da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizado no Rio de Janeiro, a qual elenca
como principais objetivos a conservação da diversidade
biológica, a utilização sustentável de seus componentes e a repartição justa e
eqüitativa dos benefícios derivados da utilização dos recursos genéticos,
mediante, inclusive, o acesso adequado aos recursos genéticos e a transferência
adequada de tecnologias pertinentes, levando em conta todos os direitos sobre
tais recursos e tecnologias, e mediante financiamento adequado.
A vedete do ambientalismo brasileiro na atualidade é
a Lei de Crimes Ambientais, de nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Esta lei
representa avanços importantes, destacando-se a criminalização
de condutas antes consideradas meras contravenções, representadas por agressões
de diversas fases ou sorte, ao meio ambiente nos seus múltiplos aspectos e a
bens culturais intocáveis. Doravante, tais crimes terão conseqüências
administrativas, civis e penais, além de existir a possibilidade de que as
penas possam ser aplicadas cumulativamente. A lei foi totalmente esvaziada por
uma medida provisória (MP 1.710) que garante aos responsáveis
por atividades danosas ao meio ambiente a possibilidade de adiarem sua
adequação às regras ambientais por até seis anos.
O processo de reconhecimento da Educação Ambiental como política pública
consolidou-se com a sanção, em abril de 1999, da Lei nº 9795, que disciplina a
Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA). Esta lei informa a Educação
Ambiental como componente essencial e permanente da educação nacional, devendo
estar presente, de forma articulada, em todos os níveis, de maneira formal e
não-formal. Proíbe, ainda, o estabelecimento da EA como disciplina isolada,
devendo ser tratada como tema transversal, ou seja, como uma linha que permeia todas as outras, como um mecanismo que permita e
facilite a passagem da realidade ambiental, dando um sentido social à praxis educativa.
Um motivo de cuidado tem sido a tramitação do Projeto de Lei que cria o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), definido como o conjunto organizado
de áreas naturais protegidas (unidades de conservação federais, estaduais e
municipais) que, planejado, manejado e gerenciado como um todo deverá ser capaz
de viabilizar os objetivos nacionais de conservação, dentre os quais
destacam-se: a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no
território brasileiro e nas águas jurisdicionais; a proteção das espécies
ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional; a promoção da sustentabilidade do uso dos recursos naturais; o estímulo
do desenvolvimento regional integrado com base nas práticas de conservação; o
manejo dos recursos da flora e da fauna para sua proteção, recuperação e uso
sustentável; a proteção e recuperação dos recursos hídricos e edáficos.
Conclusão
Cabe ainda ressaltar contradições importantes existentes entre o expresso na
legislação e a prática social: de um lado, há demandas sociais poderosas
disputando recursos orçamentários e, de outro, forças internas e externas que
enfraquecem a eficácia destas políticas.
De maneira geral, a dimensão sócio-ambiental tem sido expressa na legislação
brasileira, havendo uma tendência geral de qualificá-la como uma das mais
completas no mundo. Entretanto, não se verifica sua aplicação plena, devido principalmente à inércia do próprio poder público.
A falta de aparelhamento estatal contrasta com a efervescência do movimento
social organizado e o surgimento de uma opinião pública cada vez mais
consciente de seus direitos sócio-ambientais, expressos em maiores demandas
judiciais, acesso à mídia e relações trabalhistas e consumeiristas.
A lei é, pois, um instrumento importante, básico para
o respeito ao meio ambiente, mas precisa ser democratizada para ser cumprida. À
sociedade civil, cabe zelar pelo seu efetivo cumprimento. Se há escassez de
recursos financeiros e aporte estrutural, recorra-se à sociedade, para que se
tenha a noção exata de sua aspiração.
Por todas estas circunstâncias, não se pode ter o direito e sua evolução como
apenas uma maneira a mais de se obter resposta a e solução para a atual
problemática. De uma forma ou de outra, acaba expressando a própria evolução
social, traduzida na busca da dignidade humana, e uma tentativa de
reconhecimento do valor intrínseco da natureza como um bem a ser tutelado,
independente da utilização a ser dada pelo homem. Trata-se de dar guarida à
necessidade de formação da cidadania ecológica, como mais um patamar de
desenvolvimento dos direitos do homem, abrangendo signos das cidadanias civil, política
e social, integrando novos direitos e novas condições de vida desejadas pela
sociedade no contexto de transição do século, na garantia de vida da atual e
das futuras gerações.
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