RVG v.9 n.28 Maracaibo dic. 2004

Como citar este art�culo

El outsourcing de los sistemas de informaci�n en las organizaciones p�blicas

Outsourcing of Information Systems in Public Organizations

Andrade Castro, Jes�s Alberto*
Mandrillo, C�simo**

* Economista. Magister en Computaci�n Aplicada y Master in Management Information Systems. Profesor Titular y Director del Departamento de Computaci�n de la Facultad Experimental de Ciencias. Universidad del Zulia (LUZ). Maracaibo, Venezuela. Acreditado en el Programa de Promoci�n al Investigador (PPI) del FONACIT. E-mail: [email protected], [email protected], [email protected]

** Licenciado en Letras. Mag�ster en Literatura Latinoamericana. Doctor en Literatura Hispanoamericana. Experto en hipertextualidad. Profesor Titular (Em�rito) de la Facultad de Humanidades y Educaci�n (LUZ). Acreditado en el PPI. E-mail: [email protected]

Resumen

El desarrollo de los sistemas de informaci�n (SI) siempre ha involucrado a m�ltiples personas con diversas formaciones e intereses, sin embargo, los trabajos acerca de los SI se han centrado en dos grupos: los t�cnicos que desarrollan aplicaciones y sistemas, de una parte y, los usuarios de la otra. Las organizaciones aplican pol�ticas estrat�gicas para procesar la informaci�n, una de ellas es el outsourcing la cual es utilizada como herramienta para desarrollar productos, aplicaciones de software y SI, todo dentro de una pr�ctica organizacional que es moldeada por las tecnolog�as y los sistemas de informaci�n (TSI). De esa manera, se establecen relaciones de poder y control que son incrementadas por el conocimiento t�cnico que se posee y que se expresa en los h�bitos que en forma rutinaria desarrollan las personas en su pr�ctica organizacional. Este trabajo hace un an�lisis te�rico interpretativo sustentado en la Teor�a de la Estructuraci�n de Anthony Giddens que considerar los valores, creencias y construcci�n social de significados. Por ello, esta investigaci�n es una contribuci�n te�rica que se basa en la interpretaci�n de las pr�cticas organizacionales cuando se ejecutan pol�ticas de outsourcing en el desarrollo de sistemas de informaci�n en la administraci�n p�blica. Las reflexiones finales que se alcanzan, muestran que las personas con conocimiento t�cnico utilizan las pr�cticas organizacionales para acentuar sus intereses y afianzar su poder.

Palabras clave: Sistemas de informaci�n, poder, pr�ctica organizacional, teor�a de la estructuraci�n, outsourcing.

Abstract

The development of information systems (IS) has always involved multiple people with diverse formations and interests; however, works about IS have focused on two groups: on the one hand, technical works, devoted to the development of applications and systems, and on the other hand, users. Organizations apply strategic policies to process information; one of them is outsourcing, which is used as a tool to create knowledge, to develop products, software applications and IS, all done within an organizational practice modeled by technologies and information systems (TIS). Thus, power and control relations are established, which are increased by technical knowledge possessed by people; these are expressed in habits that, routinely, people develop in their organizational practice. The approach that is used contributes to the increase of our understanding of the IS in terms of the relationships among organizations. This research is supported by Anthony Giddens’ Structuration Theory, as well as by the use of interpretative methodology that consider value, beliefs and the social construction of meanings. For this reason, this thesis is essentially a methodological contribution to the interpretation of social construction through organizational practices when information systems are developed.

Key words: Information systems, power, organizational practice, structuration theory, outsourcing.

Recibido: 04-07-08. Aceptado: 04-11-16

1. Introducci�n

Esta trabajo aborda el tema de los sistemas de informaci�n (SI) desde una perspectiva social. En particular, analizamos las relaciones de poder en las organizaciones que aplican pol�ticas de alianzas para desarrollar sistemas de informaci�n. Eso significa que investigamos los sistemas y tecnolog�as de informaci�n en contradicci�n con la gran mayor�a de los estudios que se concentran en el desarrollo t�cnico de aplicaciones y el an�lisis del impacto que �stas producen en las organizaciones. Esta investigaci�n intenta demostrar que los sistemas y tecnolog�as de informaci�n (TSI) se institucionalizan a trav�s del poder, lo cual se explica al examinar la dimensi�n pol�tica de las organizaciones y los elementos que la conforman.

Para Giddens (1989), el poder se ejerce sobre otros, pero no como una relaci�n entre individuos, sino como una cualidad de la vida institucional, que es reproducida cr�nicamente por las pr�cticas comunicativas del d�a a d�a que ejercen los miembros de las instituciones. La definici�n de poder que aqu� usamos est� asociada a la posibilidad pol�tica de tomar decisiones y no como el mero ejercicio de controlar a los dem�s. Evidentemente, no pretendemos negar la existencia de un poder que se ejerce en funci�n del control manifiesto en las relaciones entre los actores sociales de la organizaci�n, sino que en este trabajo le damos relevancia, a la posibilidad que tienen los actores de decidir acerca de las pol�ticas organizacionales. As� que, el an�lisis se sustenta no en el control individual que un sujeto tiene sobre otro, sino en la potencialidad que tienen algunos individuos para decidir el destino de la organizaci�n. Es as� como, el poder es determinante en la gesti�n de los sistemas de informaci�n, porque los sistemas forman parte de los elementos ideol�gicos que se institucionalizan en la organizaci�n.

En el contexto de la gesti�n de sistemas de informaci�n en las organizaciones existen dos tendencias para considerar los problemas, una en forma lineal y determinista (relaci�n causa efecto) y otra que es socialmente construida (interpretativa). Con este trabajo buscamos una explicaci�n pol�tica al fen�meno de las tecnolog�as de informaci�n y la acci�n humana en el contexto de las organizaciones, alejada de los modelos deterministas, que tratan de comprobar qu� agentes causales producen alg�n tipo de impacto en la organizaci�n, por lo tanto se trata de un an�lisis interpretativo de la realidad.

2. Investigaci�n de los sistemas de informaci�n y la Teor�a de la Estructuraci�n

El estudio de los sistemas de informaci�n (SI) corresponde a un campo aplicado orientado al desarrollo de sistemas y aplicaciones en organizaciones que usan tecnolog�as de informaci�n. Por consiguiente, el principal laboratorio para indagar acerca de los SI es la organizaci�n.

La frontera existente entre organizaciones y tecnolog�as de informaci�n es muy difusa y dif�cil de separar. Quiz�s por eso, se suelen publicar art�culos acerca de tecnolog�as y sistemas de informaci�n en revistas especializadas en temas organizacionales. Lo mismo ocurre con temas acerca de organizaciones que son publicados en revistas de tecnolog�as y sistemas de informaci�n. Los estudios acerca de las organizaciones, sin embargo, han tenido mayor influencia sobre los temas de sistemas y tecnolog�as de informaci�n que al rev�s. Este desbalance de influencia es razonable porque la investigaci�n en tecnolog�as de informaci�n se centra en los SI en organizaciones, en tratar de entender c�mo los fen�menos organizacionales afectan el desarrollo y uso de tecnolog�as y c�mo los sistemas tecnol�gicos de informaci�n moldean a las organizaciones. Por el contrario, el tema central de los investigadores de las organizaciones no son las tecnolog�as y sistemas de informaci�n, sino los t�picos relacionados con la toma de decisiones, liderazgo, din�micas de grupos, estructuras organizacionales, entre otros. Con todo lo anterior, los temas asociados a ambas disciplinas tienden a solaparse en lugar de separarse y las diferencias existentes entre ambos campos son m�s de naturaleza epistemol�gica.

Tradicionalmente, la disciplina de los sistemas de informaci�n ha concentrado sus esfuerzos en modelos de organizaci�n, m�todos y herramientas para el desarrollo de aplicaciones t�cnicamente efectivas y eficientes. En ese sentido, los SI han madurado en funci�n de tres disciplinas que est�n asociadas: ciencias de la computaci�n, ciencias gerenciales y teor�a organizacional. El estudio de los sistemas de informaci�n como disciplina tiene su origen en la incapacidad manifiesta de las ciencias de la computaci�n para resolver problemas de aplicaci�n en organizaciones. Mientras las ciencias de la computaci�n se centran en la exploraci�n y estudio de la tecnolog�a digital en base a programas l�gicos, los SI se centran en el uso de computadores para resolver problemas asociados a procedimientos organizacionales y toma de decisiones.

El estudio cient�fico de los factores asociados a las tecnolog�as, sistemas y organizaciones intenta separar -por lo general- los aspectos t�cnicos de los aspectos sociales, como si se tratara de elementos claramente separables. Y como la eficiencia tecnol�gica muchas veces es contrastada con la ineficiencia de las organizaciones, con frecuencia, se intenta buscar soluciones t�cnicas a problemas de �ndole social o pol�tica, o buscar soluciones pol�ticas y sociales a problemas de estricto orden t�cnico. Por ello, para ese tipo de situaciones se suele encontrar una l�nea que diferencia el mundo social del t�cnico.

La disciplina de los sistemas de informaci�n es conducida b�sicamente por los elementos tecnol�gicos y ello por la necesidad de producir y dise�ar buenas soluciones pr�cticas (aplicaciones) asociadas a las tecnolog�as de informaci�n. Los SI sirven, entonces, para legitimar pr�cticas organizacionales a trav�s del uso de la tecnolog�a al convertir procesos dif�ciles y complejos en tareas sencillas y rutinarias. “Tecnolog�a y organizaci�n tienen, entonces, algo en com�n: convertir lo complejo en simple, lo inusual en rutinario, lo distante en algo que est� a la mano, disponible” (Malav�, 1999:55). Analizar procesos de las organizaciones implica describir secuencias de acciones asociadas a las tecnolog�as usadas, y eso significa reconocer que tecnolog�a y organizaci�n tienen en com�n la manera de representar y transformar la realidad a trav�s de la pr�ctica organizacional.

La teor�a social, en general, tiene un rol importante en el desarrollo de los sistemas de informaci�n. En la tradici�n estructuralista el �nfasis est� en las estructuras, mientras que en la tradici�n fenomenol�gica y hermen�utica, los seres (agentes) humanos son el centro de atenci�n. Lo ideal es encontrar una teor�a que permita el acercamiento entre ambas posturas, donde el an�lisis de lo social est� relacionado inseparablemente con las estructuras organizacionales y la relaci�n recurrente entre el flujo constante de acciones y el conjunto de tradiciones institucionalizadas, resulte tan estrecha que moldee la pr�ctica humana, a la vez que refuerce las estructuras institucionales.

La Teor�a de la Estructuraci�n propuesta por Giddens (1989) ofrece una alternativa al fen�meno social, pues incorpora la interpretaci�n del mundo subjetivo y la del mundo objetivo, al ofrecer una resoluci�n al debate entre esas dos caracterizaciones que tienen primac�a en la realidad social (Orlikowski y Robey, 1991). Giddens logra un acercamiento entre lo objetivo y lo subjetivo a trav�s de la cr�tica al objetivismo de caracter�sticas funcionalista-estructuralista y al subjetivismo que es caracter�stico de las sociolog�as interpretativas y hermen�uticas (fenomenol�gicas).

Seg�n Giddens (1989), las conductas de los actores individuales reproducen las propiedades estructurales de las colectividades. La Teor�a de la Estructuraci�n sostiene que los seres humanos son constructores sociales y sus instituciones son construidas y sostenidas por humanos que act�an de acuerdo a las im�genes que se forman de la realidad. La Teor�a de la Estructuraci�n establece que el estudio de la ciencia social est� basado en las pr�cticas sociales, no en la experiencia individual ni en la existencia de cualquier forma de totalidad social.

Las estructuras son pr�cticas ordenadas recurrentes que no existen al margen de la praxis, de tal forma que la continuidad de estructura necesita del concepto de estructuraci�n, como reproducci�n de relaciones sociales negociadas a lo largo del tiempo (Giddens, 1981:172).

Por medio del denominado an�lisis de la conducta estrat�gica Giddens (1989) toma las instituciones como trasfondo para concentrarse en c�mo los actores reproducen las estructuras del sistema en sus pr�cticas sociales. Giddens no concibe el poder como una simple relaci�n entre individuos, sino como una cualidad estructural de la vida institucional, cronol�gicamente reproducida por las pr�cticas comunicativas de sus miembros. A trav�s de las actividades sociales la gente reproduce las acciones que hacen posible esas pr�cticas sociales que, al institucionalizarse, perpet�an las relaciones de poder.

En tal sentido, la tecnolog�a y los sistemas de informaci�n (TSI) son concebidos como un conjunto de pr�cticas sociales que aparecen y evolucionan en el tiempo. La comunicaci�n y transferencia de informaci�n, el desarrollo de los sistemas de informaci�n y el manejo de conocimiento que involucra las estructuras de la organizaci�n, son en esencia el medio y el resultado de la acci�n humana mediada por las TSI a trav�s del tiempo.

3. Requerimientos necesarios para analizar un sistema de informaci�n en una organizaci�n

Para guiar una investigaci�n acerca de los sistemas de informaci�n es �til, en primer lugar hacer el estudio de las intersecciones rutinizadas de las pr�cticas organizacionales que son los “puntos de transformaci�n” de las relaciones estructurales. En segundo lugar, hay que investigar los modos en que unas pr�cticas institucionalizadas conectan la integraci�n organizacional con la integraci�n sist�mica; as�, los sistemas mediados por computadores reafirman las pr�cticas sociales de las organizaciones.

Los sistemas son conceptualizados como el conjunto de pr�cticas que, de manera recursiva ejecutan tareas. Al igual que los sistemas sociales, los sistemas de informaci�n al estar dedicados a coleccionar, almacenar y diseminar informaci�n relevante, pueden ser entendidos como una pr�ctica social de la organizaci�n y no como una actividad exclusivamente t�cnica. Las tecnolog�as capacitan la recopilaci�n de informaci�n que sirve de base para la toma de decisiones. Por ello, las tecnolog�as y sistemas de informaci�n juegan un rol importante en el desarrollo de las actividades que conducen a la interacci�n de las estructuras (generadoras de rutinas) en los diversos sistemas.

Si consideramos a las capacidades, como aplicaciones que tiene cada organizaci�n para realizar actividades que les permita resolver problemas espec�ficos, podemos entonces aseverar que ellas son aplicaciones de conocimiento que sirven para resolver, repetidas veces, los problemas y son, por lo tanto, el resultado de acciones que han funcionado en el pasado. As� que, cuando nos referimos a la organizaci�n, impl�citamente incorporamos sus experiencias, sus rutinas y la conexi�n que existe entre ellas, de manera tal que es posible obtener todas las pr�cticas de la organizaci�n, para luego integrarlas en un todo coherente que definimos como el sistema de rutinas. La pr�ctica diaria recurrente corresponde a una rutinizaci�n de las reglas, que se expresa incluso en la tecnolog�a utilizada, por lo tanto, la acci�n mediada por la tecnolog�a implica una conexi�n inherente entre el agente social y la herramienta.

Cuando las estructuras se representan en los sistemas y tecnolog�as se da un proceso de institucionalizaci�n que se refuerza con la repetici�n de las acciones que ejecutan los seres humanos; es por ello que los elementos rutinizados en la pr�ctica diaria pasan a ser parte estructural de la organizaci�n. As�, las estructuras se refuerzan en las pr�cticas organizacionales y se perpet�an con el transcurrir del tiempo.

El desarrollo de sistemas trasciende los aspectos t�cnicos y por lo tanto posibilita y promueve la participaci�n social dentro de la organizaci�n moderna. Como cada sistema puede ser analizado como un conjunto de pr�cticas sociales rutinizadas, las tecnolog�as de informaci�n las podemos considerar como los recursos materiales que reafirman la pr�ctica informacional que, a su vez, apoyan una pr�ctica social mucho m�s amplia. Por ello, resulta interesante analizar las estructuras de poder que est�n impl�citas en las decisiones que se toman para desarrollar los sistemas de informaci�n.

4. Sentido de “poder” y las pr�cticas organizacionales tecnocr�ticas

En temas de organizaciones, la b�squeda abierta de poder ha sido considerada como un signo negativo de gerencia. Por ejemplo Kotter (citado por LaPalombara, 2001) encontr� que en 2.000 art�culos publicados en el Harvard Business Review en un per�odo de veinte a�os, solamente cinco de ellos inclu�an la palabra “poder” en sus t�tulos. Por eso, La Palombara (2001) afirma que el tema del poder es tratado como un secreto sucio de familia: “todo el mundo lo conoce, pero nadie se atreve a discutirlo abiertamente”. Nos podr�amos imaginar, aunque incorrectamente, que la situaci�n ha cambiado para bien en d�cadas recientes. Un nuevo examen a la revista Harvard Business Review, con la misma pregunta que se hizo Kotter, muestra que menos de quince de un total de 3.000 art�culos publicados en el per�odo comprendido entre 1960 y mediados de 1999 conten�an la palabra poder entre sus t�tulos y que tres de ellos ten�an la palabra “conflicto” (La Palombara, 2001).

Las teor�as tecnocr�ticas, seg�n las cuales “el que tiene el conocimiento, tiene el poder” no son nada nuevas. Weber (en Giddens, 2000) se�al� al “experto” como una creaci�n de los tiempos modernos, puesto que la racionalidad t�cnica constituye un factor primordial para el desarrollo del orden productivo. La idea de que “el conocimiento es poder” presenta diversas dificultades puesto que dice poco acerca de qui�n mantiene el poder (efectivamente) en una situaci�n dada. No siempre, y sin exagerar, tampoco generalmente, aqu�llos que poseen conocimientos especializados detentan el poder. Es cierto que existe una posici�n de “neutralidad” que los tecn�cratas tratan de mantener (a trav�s de concepciones asumidas y discursos t�cnicos elaborados) para acercarse al poder, pero ello es debido a que asumir (consciente o inconscientemente) cualquier otra posici�n podr�a confrontar a quienes ejercen el verdadero poder en el dise�o de pol�ticas que conducen a la toma de decisiones.

Galbraith (1974) afirma que el paso del poder de los propietarios a los directores (tecnocracia) es una realidad que existe y se ejercita cotidianamente; seg�n esa opini�n, las complejidades de las organizaciones modernas hacen de la toma de decisiones un hecho que se sustenta en el car�cter t�cnico; por ello, el control tecnocr�tico, amparado en el conocimiento que los tecn�cratas poseen, es la expresi�n valedera para legitimar la toma de decisiones. Seg�n Galbraith (en Giddens, 2000:201) en la corporaci�n moderna, debido a lo indispensable de la informaci�n cient�fica y t�cnica, aqu�llos que poseen el conocimiento especializado de la informaci�n, adquieren un poder cada vez mayor dentro de la organizaci�n. Sin embargo, no hay raz�n para suponer que el aumento del control por parte de los gerentes vaya unido a una difusi�n del poder econ�mico en el seno de una tecno estructura; y es que la consolidaci�n del poder econ�mico no implica que en la jerarqu�a de la organizaci�n, el control del poder se entregue a los t�cnicos.

La tecnocracia contribuye a la legitimaci�n de las pol�ticas de quienes se apropian del poder, pero su desempe�o esencial no es, actuar en una forma objetivamente racional, sino que sirve para prop�sitos de legitimaci�n de la acumulaci�n del capital, o como lo expresa Ochoa (1995:36) “La tecnocracia debe contribuir a la legitimaci�n, pero su papel esencial es aportar al proceso de acumulaci�n”. Para Habermas (en Giddens, 2000) el modo tecnocr�tico basado en la legitimaci�n t�cnica de la toma de decisiones pol�ticas, es, de hecho, ideol�gico. Por lo tanto, debemos estar cautelosos con respecto a la noci�n de que, en las organizaciones modernas, el poder se ha difundido hacia abajo entre aquellos que poseen experiencia t�cnica y conocimiento especializado, o que los tecn�cratas son quienes deciden en las pol�ticas para la toma de decisiones.

La Teor�a de la Estructuraci�n de Giddens nos brinda luces para iluminar ciertos puntos b�sicos de una teor�a del poder, en presencia de una estructura de conocimiento cuando se desarrollan sistemas de informaci�n. El poder con significado y trascendencia en las organizaciones consiste en la capacidad para determinar o formular pol�ticas y es en ese contexto, que la formulaci�n de las pol�ticas queda pr�cticamente en manos de los no especialistas que dirigen la organizaci�n. Las decisiones tomadas por la tecno estructura, facilitan o limitan la competencia de las medidas que se toman en instancias de niveles superiores, pero no constituyen una limitaci�n para ponerlas en pr�ctica. De hecho, la tecnocracia no discute las grandes decisiones (las trascendentales) tomadas en el seno de la Asamblea de accionista (por ejemplo), antes bien, las apoya y las ejecuta. A la tecnocracia se le relega al papel de ejecuci�n de las pol�ticas que han sido definidas por quienes detentan el poder.

La tecnocracia “controla” que se cumpla, lo que se ha decidido en las altas esferas del poder. Los cargos gerenciales sostenidos por un conocimiento tecnocr�tico, y no por razones de propiedad, se deben considerar fundamentalmente como una situaci�n relativa a la mediaci�n de los intereses del capital. La creciente dominaci�n de sectores industriales poderosos ha nutrido a las empresas con t�cnicos (profesionales del �rea) especializados, que ha devenido en una “revoluci�n de gerentes”, tal como lo denomina Giddens (2000). Este auge de “gerentes sin propiedad” sirve para sustentar el funcionamiento de la sociedad tecnocr�tica, en la que la participaci�n de los gerentes est� circunscrita a la mediaci�n del control y no a la mediaci�n institucional del poder.

El car�cter ideol�gico de la tecnocracia reside en servir a los intereses del capital. Los t�cnicos con conocimiento muy especializado son instrumentos utilizados para acentuar los intereses de los propietarios y su capacitaci�n t�cnica legitima el modelo de propiedad en la organizaci�n. “El modo tecnocr�tico, basado en la legitimaci�n t�cnica de la toma de decisiones pol�ticas, es de hecho, ideol�gico” (Giddens, 2000, p. 306). Para Ochoa (1995), aquellos t�cnicos que no comparten la ideolog�a capitalista no tienen posibilidades de ascenso a niveles de direcci�n en las organizaciones tecnocr�ticas, por lo tanto su poder es limitado a los intereses de los propietarios, es por ello que la tecnocracia es un instrumento de legitimaci�n y de acumulaci�n del capital.

5. Mercantilizaci�n del conocimiento y los sistemas de informaci�n a trav�s de alianzas

A medida que el rol de los sistemas de informaci�n ha evolucionado, desde el procesamiento de datos al apoyo de los trabajos basados en el conocimiento, se ha creado la necesidad de integrar los sistemas de las organizaciones, no s�lo con los sistemas sociales sino tambi�n con los diversos sistemas t�cnicos que apoyan el uso del conocimiento de la organizaci�n. Tal integraci�n supone el desarrollo de nuevas herramientas y estrategias que posibiliten la participaci�n del “conocimiento t�cnico” en la toma de decisiones. As�, se ha expandido la oferta tecnol�gica en la resoluci�n de problemas, que involucra a los motores de b�squeda de informaci�n en almacenamientos masivos de datos (data-mining y data warehousing), sistemas de apoyo a la toma de decisiones, groupware, herramientas para mapas conceptuales, portales, aplicaciones basadas en tecnolog�a internet (Word Wide Web, servidores web y browsers) aplicaciones de intranet (uso de tecnolog�a internet con acceso restringido a miembros de las organizaciones participantes), todos ellos f�cilmente mercantilizados en el proceso de globalizaci�n.

As� mismo, las decisiones gerenciales, con relativa frecuencia, est�n tentadas en adoptar soluciones radicales a problemas organizacionales. Por ejemplo, empresas de gran tama�o han utilizado en forma dr�stica t�cnicas de externalizaci�n (tercerizaci�n u outsourcing) para resolver conflictos tanto t�cnicos (tecnolog�a, costos, innovaci�n, etc.) como sociales (adiestramiento, aprendizaje, laboral, etc.). Estas pr�cticas organizacionales hacen �nfasis en la “externalizaci�n” de los conflictos funcionales; ello implica suponer que el conocimiento puede ser tratado como un bien o como un activo de las organizaciones que se puede mover, trasladar y mercadear.

Muchas empresas trasladan sus operaciones rutinarias a organizaciones especializadas, reservando la toma de decisiones para aquellas situaciones que son vitales para sus asuntos. As�, el poder de decisi�n es diversificado con el uso de las TI y con la especializaci�n del conocimiento t�cnico. En el pasado, las organizaciones realizaban sus propias actividades de procesamiento de datos; sin embargo, con el correr del tiempo esos servicios se han venido especializando cada vez m�s, de forma tal que con mucha frecuencia, las empresas traspasan las operaciones relacionadas con TSI a otras empresas especializadas, y desarrollan, de esta manera, relaciones gerenciales a trav�s de diversas tipos de alianzas, particularmente las denominadas outsourcing de los sistemas de informaci�n.

El outsourcing de los servicios de computaci�n se inici� a principios de los a�os 60, cuando las compa��as comenzaron a contratar con terceros las tareas relacionadas con el procesamiento de datos. Las empresas ve�an como la velocidad de crecimiento del procesamiento de datos en sus propios sitios de trabajo aumentaba, al igual que lo hac�an los costos en tecnolog�as de informaci�n que se requer�an para apoyar las �reas de finanzas y operativas, cuando los computadores eran muy costosos y f�sicamente muy grandes al punto que requer�an mucho espacio para su instalaci�n; as�, los costos no estaban asociados directamente a la producci�n o a las actividades vitales de las organizaciones. En la d�cada de los sesenta, el principal costo asociado a los TSI era el del hardware, mientras que en la d�cada de los setenta el gasto por desarrollar software era la pricnicpal preocupaci�n. Por lo tanto, el outsourcing en el �rea de los TSI no es nada nuevo, su aparici�n es evidente en la era del procesamiento de datos a trav�s del uso de programadores y la compra de paquetes de software (Currie, 1995). La d�cada de los noventa se caracteriz� por un inter�s renovado por las pol�ticas de outsourcing, pero con nuevas formas de implementaci�n. Mientras en los sesenta, los servicios asociados al procesamiento de datos se realizaban afuera de la organizaci�n contratante y la empresa que ofrec�a el servicio utilizaba sus propios equipos, la pol�tica de outsourcing desarrollada a partir de los noventa, utiliza las instalaciones de la organizaci�n contratante, incluso contratan, absorben o trasladan el recurso humano existente y utilizan los equipos de la propia organizaci�n contratante.

Las funciones de los sistemas de informaci�n se han convertido en un objetivo primordial para el desarrollo del outsourcing como t�cnica empresarial, y lo demuestra el que cada vez m�s empresas a nivel mundial buscan alianzas de este tipo para desarrollar sus sistemas. Hoy en d�a, el outsourcing de TSI es muy popular en las empresas de comunicaciones, computadores y semiconductores. Seg�n la revista Fortune 500 (en Malhotra, 1995) a principio de los noventa el 42% de empresas de comunicaciones, 40% de los fabricantes de computadores y 37% de las compa��as de semiconductores confiaron en la pol�tica de outsourcing con empresas extranjeras para desarrollar productos.

Cada vez con m�s frecuencia, las empresas grandes ponen afuera el “control” total de sus procesos y funciones de sistemas de informaci�n, y ello ha sido as�, a trav�s del “outsourcing de los sistemas de informaci�n”. Por ejemplo, en 1989 la empresa Enrol Corporation inici�, en todo el mundo, la primera relaci�n significativa de outsourcing en sistemas de informaci�n, con un contrato que alcanz� la suma de 750 millones de d�lares, secundado por Kodak en 1990, con un contrato diversificado en tres empresas de sistemas de informaci�n (Field, en Yost y Harmon, 2002). Desde entonces, este tipo de alianzas ha experimentado un crecimiento de tal magnitud que en los Estados Unidos pas� de los 9 billones de d�lares en 1990 a 40 billones en 1998 (Yost y Harmon, 2002). Las empresas dedicadas al �rea de desarrollo de productos de computaci�n (software, sistemas y hardware) han crecido r�pidamente apoyadas por estrategias de outsourcing. Empresas como Dell Computer creci� a una rata del 89% por a�o en forma sostenida durante la d�cada de los ochenta, con un ritmo de ventas del orden de los $700.000 (d�lares) por empleado. La gerencia del conocimiento fue la estrategia principal que desarroll� Dell para poder atender a sus clientes en forma directa. Dell desarroll� una estrategia de outsourcing para atender a clientes grandes, basada en el conocimiento que se consolidaba en per�odos largos, en lugar de dedicarse a una estrategia de corto plazo dise�ada para disminuir costos (Quinn, 1999).

Para este tipo de alianza, por lo general, se parte de la idea de que los sistemas y tecnolog�as de la informaci�n existen �nica y exclusivamente para sustentar y apoyar los procesos productivos de la organizaci�n. En tal sentido, si la organizaci�n no tiene dentro de sus objetivos de producci�n, el manejo de datos y tratamiento de la informaci�n entonces esas actividades no se consideran vitales para el desarrollo de la organizaci�n. Ante esa situaci�n, la gesti�n de las infraestructuras tecnol�gicas no justifican la contrataci�n de profesionales especializados en esas �reas, y por lo tanto, se concentran en otras actividades y tareas de mayor valor para la organizaci�n, especialmente cuando se puede delegar en un suministrador externo que se encuentre capacitado para asumir la responsabilidad del manejo de informaci�n en forma total o parcial.

El outsourcing es una estrategia gerencial que transfiere afuera de la organizaci�n las actividades no vitales, para que otros entes especializados las ejecuten en forma m�s confiable, m�s eficiente y m�s econ�mica. No es un contrato a corto plazo, ni se limita a una asesor�a puntual en un �rea de especialidad determinada; tampoco consiste en la contrataci�n de personal experto por un breve lapso para mejorar puntos espec�ficos del servicio. Se trata, m�s bien, de la entrega de un conjunto de necesidades y requerimientos relacionados con actividades que no son el objetivo de la organizaci�n, para que un agente externo las desarrolle.

El gran dilema que pareciera enfrentar una organizaci�n para decidir si desarrolla los sistemas de informaci�n “en casa” o los entrega para ser desarrollados “afuera” est� en funci�n de los costos. �Costar� m�s construir los sistemas de informaci�n en casa, que establecer una relaci�n de outsourcing?. �Costar�n m�s los actividades propias de la empresa con sistemas de informaci�n desarrollados internamente, que si estuvieran desarrollados en outsourcing?

Adem�s de la reducci�n de costos, otras muy importantes razones existen para llevar a cabo el outsourcing y tienen que ver con el acceso a habilidades especializadas, reducci�n del reclutamiento y entrenamiento, econom�as de escala, altos controles de est�ndares de calidad, proliferaci�n de los diversos servicios informacionales y seguridad. Es por ello que, de los factores determinantes para realizar outsourcing destacan las consideraciones financieras y las estrategias de los negocios; pero indudablemente, desde un punto de vista t�cnico, las funciones de los SI en relaci�n con la productividad es el factor m�s importante porque provee una perspectiva m�s “objetiva” para su concreci�n.

A�n, a pesar de la diversidad de razones que puedan existir para que una organizaci�n se sienta atra�da para desarrollar alianzas estrat�gicas en los servicios de sistemas de informaci�n, siempre existe una tendencia a mantener en “casa” el desarrollo de algunas aplicaciones de software. Las razones var�an de acuerdo al tipo de intereses que pudieran las organizaciones tener y que se relacionan con la necesidad de acomodar sus servicios a particularidades de la organizaci�n, confidencialidad de los datos e informaci�n, el deseo por reducir los riesgos asociados a los agentes externos, facilidad para desarrollar aplicaciones y adaptar software, y la necesidad por desarrollar competencias en tecnolog�as y sistemas de informaci�n.

Una de las principales cr�ticas que se pueden argumentar al desarrollo de la pol�tica de outsourcing se refiere a la p�rdida del control sobre los activos de TSI, tales como: amenaza de los proveedores de aprovecharse de las vulnerabilidades en la entrega de activos; p�rdida de la experticia en materia de SI, p�rdida de la memoria colectiva; posibilidad de declinaci�n de la moral y el rendimiento de los empleados, y, quiz�s los m�s controversial, el desbalance que se presenta entre las implicaciones estrat�gicas y la rentabilidad financiera.

6. Pol�ticas de outsourcing de los SI en las empresas del Estado

Las organizaciones p�blicas del Estado tambi�n desarrollan alianzas de tipo outsourcing en las operaciones asociadas a las tecnolog�as y sistemas de informaci�n (TSI). Existen en el mundo ejemplos puntuales donde el sector p�blico ha utilizado el outsourcing para las actividades de TSI. Tales pr�cticas organizacionales se han aplicado en �reas vitales como son: el impuesto sobre la renta y el sistema de distribuci�n de la beneficencia p�blica (welfare) en Inglaterra; el sistema de control de tr�fico a�reo de Nueva Zelanda; el sistema de recolecci�n de pagos por violaciones de tr�fico automotriz en la ciudad de Chicago; la automatizaci�n del sistema de cruce de las fronteras en Singapore (Peled, 2000). En Venezuela, la m�s importante empresa del pa�s (PDVSA) desarroll�, a partir de 1997 una pol�tica de outsourcing en el �rea inform�tica y de telecomunicaciones con una empresa extranjera, Science Applications International Corporation (SAIC), cuyo negocio era el desarrollo de tecnolog�as y sistemas de informaci�n, a trav�s de la constituci�n de una empresa de servicios inform�ticos que se llam� Inform�tica, Negocios y Tecnolog�a, S.A. (INTESA).

Con el outsourcing de empresas del Estado, se transfieren los recursos organizacionales (inmuebles y empleados) a un tercero; en retribuci�n, el tercero provee al Estado de una garant�a amplia en el desarrollo de los servicios acordados y en el logro de ciertos niveles de servicio. En el �rea de los sistemas y tecnolog�as de informaci�n, con el outsourcing, por lo general, se incluyen la gerencia y operaci�n de las instalaciones de computaci�n, el mantenimiento de las redes de informaci�n, el desarrollo de infraestructura y aplicaciones de computaci�n y, el entrenamiento y apoyo a los usuarios.

El estudio del outsourcing de las TI en empresas del Estado no ha sido tratado con profundidad por investigadores y escuelas acad�micas. Por ello, existen pocas fuentes de informaci�n que ayuden a explorar y analizar alternativas en la definici�n del outsourcing de las tecnolog�as de informaci�n en dichas empresas. La poca literatura que existe en relaci�n con el tema del outsourcing ignora su dimensi�n pol�tica, puesto que presta m�s atenci�n a la producci�n, costos de transacci�n, empleo, reestructuraci�n e impacto entre otros, sin ‘restarle mucha importancia a los aspectos menos tangibles y menos cuantificables, pero que son determinantes a la hora de llevar a cabo una alianza. Los estudios publicados que eval�an las caracter�sticas menos tangibles del outsourcing por lo general destacan los aspectos “suaves” de las tecnolog�as de informaci�n, como son la socializaci�n de los especialistas y t�cnicos cuando proveen servicios y las ventajas en la atenci�n de usuarios finales. Una importante interpretaci�n que se tiene del porqu� se tratan en la administraci�n p�blica los aspectos asociados a las dimensiones t�cnicas y financieras del outsourcing es debido a que este tipo de estrategia y pr�ctica gerencial es manejada como si se tratara de una empresa privada. As� que, en la administraci�n p�blica, las relaciones del outsourcing con la pol�tica, poder, influencia y control gerencial no han sido consideradas con profundidad y por lo tanto, no ofrecen luces acerca de c�mo los miembros de la burocracia p�blica y los vendedores del servicio manipulan su conocimiento tecnol�gico y pol�tico para controlar los proyectos de tecnolog�as y sistema de informaci�n.

Una apreciaci�n muy interesante acerca de la definici�n de outsourcing es la expresada por Gordon y Walsh (1997:267) quienes afirman que el outsourcing es “… una forma distinta de privatizaci�n donde las funciones particulares de las instituciones p�blicas son transferidas al sector privado”. Willcocks y Currie (1997:35) sugieren que el outsourcing de TSI en el sector p�blico ha sido manejado por dos iniciativas particulares: por un lado, la reducci�n de costos y, por el otro, una expandida creencia de que las empresas del sector privado son m�s eficientes. Adicionalmente, se tiene la creencia de que en el sector p�blico se carece de habilidades en TSI, poca posibilidad de acceso a los conocimientos recientes en el �rea de las TSI, una desproporci�n en el sistema de pago del sector p�blico en relaci�n con sus pares del sector privado, una creencia generalizada de los gerentes del sector p�blico que en el sector privado se desarrollan mejores trabajos y en tiempo oportuno, as� como la falta de confianza que se tiene por la administraci�n p�blica general.

Nuestra definici�n de outsourcing en la administraci�n p�blica se expresa de la siguiente manera: El outsourcing en las empresas p�blicas debe ser entendido como la evoluci�n de las complejidades tecnol�gicas y de las relaciones pol�ticas que ocurren entre las empresas p�blicas que se someten a la alianza (la burocracia) y el tercero quien ofrece los servicios (vendedor privado) despu�s de que los dos se han unido formalmente para producir nuevos productos y servicios asociados a las tecnolog�as y sistemas de informaci�n.

Con esa definici�n de outsourcing, reconocemos que los terceros asumen un rol de liderazgo cooptando con la burocracia p�blica en el financiamiento y el dise�o tecnol�gico, cuyo resultado es un tipo de organizaci�n que se apropia de una relaci�n pol�tico-tecnol�gica. As�, la burocracia puede jugar un rol cr�tico en materia tecnol�gica al influenciar en las esferas apropiadas, apoyando las decisiones t�cnicas del proyecto. La burocracia p�blica y los agentes terciarios cooperan directamente entre ellos en las dimensiones pol�tica, organizacional y tecnol�gica del proyecto y en forma indirecta en la dimensi�n financiera. Y ello es as�, porque la burocracia p�blica tiene amplia fortaleza en la administraci�n de los recursos del Estado, por lo general con experiencia gerencial (no necesariamente en los aspectos p�blicos), que les permite ascender en la escalera burocr�tica al mostrar lealtad a los valores �ticos construidos en la organizaci�n y que son parte del c�digo que est� expresado en la misi�n y visi�n que se les ha inculcado previamente, los cuales est�n asociados al rol que ejercen en la organizaci�n, as�, tal como los expresa Stever (en Peled, 2000), la burocracia se ve como guardiana de los m�s amplios intereses p�blicos y est� sujeta a las m�s severas cr�ticas, si ella no se comporta adecuadamente. Por la otra parte, los terceros (vendedores del outsourcing en TI) poseen un entrenamiento tecnol�gico extensivo en materia de TSI, poseen experiencia y est�n incentivados para adquirir nuevas habilidades t�cnicas. No tienen lealtad con la cuesti�n p�blica, de hecho con bastante frecuencia la menosprecian, puesto que no comparten valores con la burocracia. S�lo est�n a su lado por la motivaci�n que les da el desarrollo del proyecto tecnol�gico que los vincula, por lo tanto su acompa�amiento es por un per�odo corto, lo que dure la alianza y en las condiciones definidas por las obligaciones contractuales. Son, en sus compromisos organizacionales, parte de una nueva clase t�cnica n�mada que se mueve en forma r�pida entre las asignaciones de nuevos contratos de outsourcing que resultan muy lucrativos. Estos vendedores buscan servir a los segmentos m�s enriquecidos de las organizaciones y por lo tanto, prestan poca atenci�n al compromiso y desarrollo social de sus acciones.

Desde un punto de vista estrictamente t�cnico, las organizaciones p�blicas se someten al outsourcing, b�sicamente porque ellas no pueden manejar la complejidad tecnol�gica de los sistemas de informaci�n, y ello es debido a las crecientes dificultades que experimentan al reclutar y mantener un personal t�cnicamente calificado y, por la frecuencia con que se falla en el reparto en forma oportuna de productos de TI que sean eficientes y que se adecuen al presupuesto. Los servidores p�blicos que son expertos en TI les cuesta mucho ser eficientes en la construcci�n de sistemas de informaci�n, ello es debido a que el n�mero de componentes tecnol�gicos en un sistema (interfases, PCs, servidores, protocolos de comunicaci�n, redes, l�neas telef�nicas y modelos de software) son tan complejos y variados que se vuelven poco manejables, as� que la probabilidad de falla en los sistemas de computaci�n antes de ser repartidos es muy alta, debido, entre otras cosas, a que no pueden ser todos probados con anterioridad. Tambi�n, se les hace muy dif�cil recopilar necesidades y escribir buenos requerimientos para proyectos de tecnolog�as y sistemas de informaci�n, a la vez que les cuesta separar la planificaci�n de la ejecuci�n, sobre todo en organizaciones donde los intereses t�cnicos y profesionales est�n disociados entre los participantes.

Adicionalmente, las complejidades de los sistemas de informaci�n en el sector p�blico son muy altas, principalmente por las propias complejidades de la legislaci�n que subyacen en los procesos organizacionales del sector p�blico. Requerimientos de proyectos adecuados demandan conocimiento de la organizaci�n y de los aspectos t�cnicos; sin embargo, los servidores p�blicos no pueden mantener el ritmo de cambio tecnol�gico y los terceros raras veces conocen a profundidad la organizaci�n para identificar tales requerimientos; por ello, con frecuencia, los vendedores aplican las soluciones gen�ricas que han desarrollado con anterioridad en otras organizaciones (p�blicas o privadas), en lugar de dise�ar soluciones desde cero para una en particular.

La estrategia de outsourcing de TSI en el sector p�blico ha devenido en experiencias no satisfactorias, debido, principalmente, al n�mero de disoluciones que genera, a la inestabilidad de sus procesos operacionales y a la p�rdida de control de operaciones no vitales pero que son estrat�gicas para el desarrollo de las actividades. As�, la toma de decisiones es favorecida por quienes detentan los intereses que se expresan en el poder que ejerce la clase tecnocr�tica, la cual se instala en los niveles de la burocracia p�blica por un per�odo que no los compromete con los intereses p�blicos, desarroll�ndose entre el sector privado y el sector p�blico pr�cticas organizacionales que sirven para intensificar las relaciones de poder presentes en la organizaci�n.

7. Reflexiones finales

Esta investigaci�n contribuye a entender el desarrollo de los sistemas de informaci�n en las organizaciones, porque se centra en los aspectos asociados al poder. Nuestro estudio investig� las pr�cticas rutinarias que llevan a cabo los miembros de las organizaciones, en particular la de los especialistas y t�cnicos y su vinculaci�n con las relaciones de poder en un sistema de propiedad que le es ajeno. De tal forma, que la principal contribuci�n de esta investigaci�n consiste en clarificar que los sistemas de informaci�n pueden ser analizados en t�rminos de una conceptualizaci�n social que permite comprender en profundidad c�mo las personas con conocimiento t�cnico utilizan las pr�cticas organizacionales para acentuar sus intereses y afianzar su poder.

El desarrollo de los SI utiliza no s�lo las herramientas t�cnicas que son requeridas, sino tambi�n las relaciones que acent�an las estructuras organizacionales que consolidan el poder. Por ello, la investigaci�n se centr� en la noci�n de rutinizaci�n como pr�ctica de institucionalizaci�n organizacional objetivada en las tareas y actividades expresadas en el ejercicio del poder.

Esta investigaci�n realiza aportes a la comprensi�n de los conflictos presentes en las organizaciones que desarrollan pol�ticas de alianzas en el uso de TI, en particular, en el estudio de las pol�ticas de outsourcing de los SI, puesto que existe una carencia de investigaciones de las pr�cticas asumidas en el proceso de entregar a terceros las decisiones que en materia de desarrollo de SI realizan las organizaciones, y mucho m�s escasean investigaciones si se trata de empresas p�blicas.

Los estudios tradicionales de outsourcing muy pocas veces tratan las alianzas en materia de sistemas y tecnolog�as de informaci�n, y los pocos que existen, lo hacen sobre la base del estudio de contratos con base a t�rminos econ�micos en donde la alianza es entendida y analizada con el lente de las relaciones costos/beneficios y de corto plazo, en lugar de hacerlo con la apreciaci�n de los t�rminos poder, conocimiento y legitimaci�n de las estructuras a trav�s de la pr�ctica organizacional. Por ello, este estudio hace una contribuci�n distinta e importante al an�lisis de los sistemas de gesti�n de informaci�n.

La interpretaci�n que hicimos del ejercicio del poder demand� un esfuerzo extra al que se hubiese necesitado si se limitara a un an�lisis econ�mico o financiero, puesto que investigar y comprender el desarrollo del outsourcing en empresas del Estado, requiere de una forma alternativa de an�lisis a los estudios que se realizan en empresas privadas. As� que el prop�sito principal del uso de la Teor�a de la Estructuraci�n en el estudio de los sistemas de informaci�n es contribuir al an�lisis cr�tico del desarrollo social y organizacional de los sistemas, a trav�s de la exposici�n de las consecuencias sociales que se esconden en las pol�ticas de outsourcig.

Con esta investigaci�n se ha comenzado a explorar las implicaciones del an�lisis del outsourcing que podr�an ser �tiles para desarrollar un marco conceptual de corte cr�tico sociol�gico que permita entender mejor, c�mo las propiedades t�cnicas de los sistemas de informaci�n pueden facilitar y colaborar en la construcci�n de una nueva gesti�n organizacional.

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