Nora Gorrochategui
[email protected]
Licda.
en Ciencias Política y
Magister Scientiarum en Administración
Pública
Consultora en el Programa
"Carta Compromiso con el
Ciudadano"
Argentina
El trabajo analiza y pondera los factores
que inciden en la aparición de modalidades de corrupción en la administración
pública. Se aplica metodología de matemática borrosa y la técnica Delphi para
consultar a expertos a fin de dar interpretación a las ponderaciones que se
efectúan. Los comentarios que se formulan son la base de lo que podría ser
considerada como la "estructura de oportunidades", que favorece comportamientos
corruptos en organizaciones públicas. Se avanza en clasificaciones simples de
tipos de factores así como, en la taxonomía de las modalidades seleccionadas,
según configuraciones de los grupos de factores. Los resultados del análisis
pueden ser aplicados en organizaciones concretas a fin de identificar la
estructura de oportunidades específica en cada tipo de organización lo que abre,
desde el punto de vista organizacional, la posibilidad de proponer medidas
concretas para la lucha contra la corrupción.
Introducción
La corrupción ha sido un tema de atención creciente en las últimas
décadas del siglo veinte, habiendo evolucionado en los medios académicos y
técnicos las cuestiones objeto de análisis. Así, desde los últimos años de la
década del sesenta y durante la del setenta han proliferado estudios de casos de
distintas partes del mundo sobre corrupción en sectores específicos de
actividad. En la década del ochenta, comienzan a producirse documentos
vinculados a la lucha contra la corrupción, particularmente referidos al ámbito
público. La década del noventa parece caracterizarse por la proliferación de los
documentos producidos por los organismos internacionales, adoptando posiciones
diagnósticas y prescriptivas. La diagnóstica, profundiza la descripción de
situaciones de corrupción en el ámbito gubernamental, manifestando algunas
relaciones sobre la corrupción en el sistema político y el administrativo. La
prescriptiva, propone listados de medidas de carácter general con la finalidad
de instrumentarse desde las organizaciones gubernamentales, relacionadas con lo
que ha dado en llamarse "buen gobierno". El debate público se ha generalizado,
presentando la virulencia del problema, a través de situaciones de escándalo en
las organizaciones públicas y en el funcionamiento del sistema político,
efectuando solamente referencias tibias vinculadas a manifestaciones de
corrupción en otras esferas de actividad.
El plano microorganizacional, constituye el punto de inflexión, en el cual el individuo desarrolla su acción, actuando la organización como elemento mediador y de expresión del comportamiento social generalizado. Por lo tanto, resulta adecuado como plano de análisis para el propósito del presente trabajo que consiste en capturar la estructura de oportunidades, constituida por los factores que inciden en la aparición de algunas modalidades de corrupción en las organizaciones públicas.
Enfoque Conceptual
esde el punto de vista conceptual, existen relaciones entre el tema
seleccionado (la corrupción), la metodología de abordaje (cualitativa) y el
herramental matemático seleccionado (teoría de los subconjuntos borrosos).
La corrupción es un tema melifluo, indefinido, que se ubica en la "zona de incertidumbre" de la organización, (Crozier y Friedberg. 1991), en las líneas divisorias, en el límite entre lo bueno y lo malo, correcto e incorrecto, legal e ilegal, lo aceptado y lo rechazado.
El enfoque cualitativo puede ser aplicable, como en este caso, al estudio que intenta, por un lado, la exploración de la "caja negra" partiendo de un diagnóstico y la construcción conceptual para interpretar éste (Gallart.1993). La investigación cualitativa se caracteriza por los siguientes aspectos:
La esencia del hacer consiste en informar sobre las observaciones del lenguaje natural.
Se encuadra en la corriente interpretativa
El objetivo es interpretar
El énfasis de la verificación se sitúa en la validez de la elección de las variables.
El modelo de subconjuntos borrosos se encuadra en el tratamiento de la incertidumbre, para el análisis de hechos en que los datos se presentan de una manera incierta, aplicables también a aquellos en los que el hombre mismo es la causa de la incertidumbre. La incertidumbre no es medible por definición. Por lo tanto, es preciso poder utilizar, lo que es perceptible a falta de ser medible, para mejorar la racionalidad de los comportamientos (Kaufman y Gil Aluja. 1987). La subjetividad está presente en los análisis borrosos.
No parece casual que desde el punto de vista sociológico y desde el herramental matemático se apunte a la utilización de una terminología similar, que focalizan la realidad en la incertidumbre. El hecho es que se está develando un campo de conocimiento que supera el abordaje estrictamente cuantitativo y que apunta a captar los matices de una realidad que tampoco es nítida.
Se ha elegido un modelo de conjuntos borrosos fundamentándose en Lofti A. Zadeh, quien en el año 1965, en su artículo "Fuzzy Sets", arribó a la conclusión de que en el estudio de los sistemas complejos llega un momento en el cual la precisión choca con la significatividad: a mayor precisión menor significatividad. Así, sostuvo que la teoría de los subconjuntos borrosos es, de hecho, un paso hacia un acercamiento entre la precisión de la matemática clásica y la sutil imprecisión del mundo real.
Para ello, se introdujo la idea de los conjuntos borrosos, cuyos valores no son sólo los números 0 y 1, sino todos los números entre 0 y 1; la pertenencia dejó de ser abrupta para ser graduada. Esto facilitó una vía para representar y gestionar el razonamiento con predicados vagos. El cálculo de Zadeh, contiene como caso particular el cálculo con predicados nítidos, los cuales definen conjuntos clásicos.
La imprecisión está presente en la vida cotidiana. Los discursos ordinarios están plagados de predicados vagos . Cuando decimos "libros muy interesantes", "corrupción generalizada", "comportamiento no deseado, carente de ética", estamos expresando predicados vagos, cuyo significado dependerá no sólo del sujeto, sino del momento y del contexto en el que sean considerados.
"El fenómeno de la vaguedad invade el razonamiento ordinario basado en conocimientos comunes". Porque el discurso ordinario está lleno de predicados que no clasifican perfectamente el correspondiente universo de objetos en cuestión de predicados con tales matices de significado que a menudo se entrecruza lo afirmado con lo negado para abrir nuevos espacios al debate y a la discusión enriquecedora de predicados vagos no siempre precisables que pierden matices e informatividad cuando se intenta ceñirlos arbitrariamente" (Trillas . 1995).
En este tipo de predicados la pertenencia a un conjunto es cuestión de grados entre el "pertenece" y "no pertenece", entre "verdadero" y "falso", son los grises situados entre el blanco y el negro.
La probabilidad se refiere a preguntas que en algún momento tendrán una respuesta nítida: sí o no, mientras que la imprecisión se refiere a afirmaciones significativas e informativas de las que no se puede decir que sean verdaderas o falsas, sino que tienen un grado de verdad. Se trata de afirmaciones del lenguajes cotidiano, indispensables para "dialogar", ya que su flexibilidad, sus matices, permiten una interrelación entre los discursos de las personas. (Kaufmann y Gil Aluja. 1987).
El lenguaje usa nombre para designar a clases borrosas, a las que los objetos pertenecen con cierto grado, de manera que el paso de una clase a otra es suave, lo cual significa que un mismo objeto pertenece a varias clases con distinto grado de pertenencia a cada una de ellas.
La teoría introduce los grados de pertenencia a un conjunto, permitiendo utilizar una escala semántica (Gil Aluja .1995). Así, se ha procedido a abordar el tema de los factores que inciden en la aparición de modalidades de corrupción en las organizaciones públicas a través de un proceso de estructuración subjetiva o de valuación de aspectos a cargo de expertos en el tema. El grupo de expertos se constituye en el elemento clave del procedimiento, ya que sus valuaciones y los ajustes correspondientes, son los elementos que permiten fundamentar las conclusiones.
Se aplicó el método "Fuzzy - Delphi", el cual, observa los mismos procesos de comunicación con los expertos que el método Delphi, observándose en su instrumentación los siguientes requisitos: 1) anonimato de los especialistas consultados, 2) retroalimentación controlada, continuando sin contacto entre sí entre los especialistas, 3) análisis de la respuesta del grupo.
Para la selección de los expertos se utilizó una muestra no probabilística que reúne las características de una "muestra intencional" y una "accesible". Una muestra intencional, ya que se elige ex - profeso determinados sujetos, por reunir ciertas características prototípicas. Asimismo, se considera una muestra accesible ya que se obtienen valuaciones de los expertos que acepten brindar la colaboración. Cabe señalar que el concepto de muestra es aplicado a la selección de los expertos, pero no debe confundirse con una muestra del universo a estudiar. Los "expertos" consultados son argentinos y con antecedentes específicos en el medio académico y gubernamental en el tema de corrupción.
Se solicitó a los expertos que completasen tres matrices, que sirvieron de elementos de base para el tratamiento de la información, en primer lugar, a través de la incidencia directa de cada factor seleccionado sobre las modalidades de corrupción y en segundo lugar, a fin de aplicar la técnica de Kaufmann y Gil Aluja (1995) de recuperación de efectos olvidados, para examinar los efectos no tenidos en cuenta por los expertos al completar la matriz de incidencias directas. A partir de los resultados obtenidos fue posible incorporar algunos elementos estadísticos para el tratamiento de la información.
Finalmente, parece importante señalar que el resultado del trabajo no tiene carácter dinámico, en el sentido de ver cómo se comportan en la práctica cada una de esas variables puestas en funcionamiento sino que tiene carácter estático, produce una fotografía, una cristalización, en un momento y contexto específico, de las opiniones de los expertos, acerca de la valuación de cada variable como elemento incidente en la aparición de la modalidad, que puede ser tomado como un paso intermedio en otros trabajos de campo sobre la corrupción en las organizaciones públicas.
Relaciones de incidencia entre los factores
sobre las modalidades
de corrupción
Construcción de las matrices
La matriz de base se construyó teniendo en cuenta dos variables; como variable independiente se consideraron los factores que inciden en la aparición de las modalidades de corrupción en las organizaciones públicas y, como variable dependiente, las modalidades de corrupción.
Las identificación de las variables y sus correspondientes definiciones se elaboraron a partir de una amplia lectura del material bibliográfico sobre corrupción. Cabe señalar, que los factores que se enuncian han sido seleccionados por ser los que aparecen con mayor frecuencia en la literatura especializada, sin considerar en la etapa de elaboración, si existe cierta preponderancia de algún tipo de factor sobre otro, lo cual en cierta medida podría condicionar el tipo de análisis final. Con relación a las modalidades de corrupción su selección ha sido efectuada teniendo en cuenta un conjunto que incluye muchas, que no son exclusivas de las organizaciones públicas, algunas que son delitos, otras, que se ubican en el plano de la sanción social pero no legal y, por último, las que configuran un sistema y, por lo tanto, son más difíciles de fraccionar, en las modalidades que la componen. Por lo tanto, se ha hecho una selección de aquellas modalidades que, por su frecuencia y recurrencia, parecen ser de mayor interés para el contexto espacio - temporal en el que se ubica el presente estudio.
Por factores que inciden en la aparición de modalidades de corrupción en las organizaciones públicas se entiende situaciones que inciden en gradaciones variables sobre la ocurrencia de comportamientos corruptos en el plano organizacional.
A continuación se exponen las dimensiones de la variable independiente con su correspondiente definición.
- Areas funcionales: agrupamiento de actividades en torno a objetivos o procesos cuyo desempeño puede contribuir a decisiones sobre recursos o ejercicio de autoridad delegada en función de las competencias generales de la organización que generen situaciones favorables a la aparición de comportamientos corruptos (ej: autorizaciones, permisos).
- Roles ocupacionales: conjunto de tareas y atribuciones que son ejercidas de manera sistemática por un individuo que ocupa una posición determinada en la organización que por su desempeño generen situaciones favorables a la aparición de comportamientos corruptos.
- Conciencia colectiva de que la práctica es corrupta: conocimiento explicitado y compartido por los integrantes de una organización de que se debe evitar la ejecución de la misma porque no es correcta.
- Tolerancia de la práctica: actitud por la cual los integrantes de la organización disimulan algunos comportamientos que no son lícitos sin consentirlos expresamente y pretendiendo aparentar desconocimiento de la ejecución.
- Institucionalización de la práctica: conjunto de situaciones vinculadas a la aparición de la modalidad en la organización, tales como habitualidad, recurrencia, generalización de la práctica.
- Gravedad del castigo a la práctica: intensidad de la pena o sanción, legal, administrativa, grupal o social que se impone al miembro de la organización por haber ejecutado o participado de alguna modalidad que es considerada corrupta.
- Existencia de secreto requerido: reserva , sigilo, ocultamiento de maniobras a la vista de los demás integrantes de la organización que se debe observar en la realización de la modalidad.
- Conocimiento experto requerido: conjunto de saberes, competencias, técnicas y/o información que es necesario dominar para efectuar la modalidad corrupta.
- Control organizacional sobre la práctica: se refiere a la existencia de mecanismos legales o administrativos de carácter preventivo que limiten las posibilidades que se operacionalice la modalidad.
- Facilidad para identificar a los perjudicados: disposición de condiciones que permiten visualizar sin dificultades los individuos, grupos u organizaciones a los cuales se les ocasiona una pérdida o daño como consecuencia de la ejecución de la modalidad corrupta.
Por modalidades de corrupción se entiende el conjunto de formas de comportamientos no deseados, sean delitos o no, que pueden adoptar quienes desempeñan roles en una organización, utilizando, los beneficios de membresía y/o los recursos organizacionales, con fines privados y en detrimento de otros, que pueden ser individuos, organizaciones o grupos definidos o indefinidos.
Las dimensiones de la variable dependiente son las siguientes:
- Utilización indebida de los insumos organizacionales: modalidad por la que el funcionario público emplea las horas de trabajo y los recursos de la organización (materiales, infraestructura, equipamiento, información) para otros fines distintos de los organizacionales para lograr un beneficio personal y en perjuicio de la organización.
- Falsificación de documentación: modalidad por la que el funcionario público trastoca el contenido de documentación para lograr un beneficio personal y en perjuicio de la organización.
- Usurpación de autoridad, títulos u honores: modalidad por la que un funcionario público al haber cesado en su cargo ejerce funciones propias del mismo o, que en el desempeño del cargo ejerce competencias correspondientes a otro cargo, para lograr un beneficio personal y en perjuicio de la organización.
- Abuso de autoridad: modalidad por la que un funcionario público dicta disposiciones, resoluciones o utiliza otros mecanismos correspondientes al desempeño de su cargo contrarios a las leyes vigentes o que no ejecuta otras, cuyo cumplimiento le incumbiere, para lograr un beneficio personal y en perjuicio de la organización.
- Aceptación de sobornos: modalidad por la que un funcionario público presta su consentimiento para recibir dinero a cambio de toma de decisiones favorables a quien ofrece el soborno, para lograr un beneficio personal y en perjuicio de la organización.
- Lavado de activos: modalidad por la que un funcionario público realiza la conversión o transferencia de bienes a sabiendas, debiendo saber o con ignorancia intencional que tales bienes son producto de un delito de tráfico ilícito o delitos conexos, para lograr un beneficio personal y en perjuicio de la organización.
- Designaciones particularistas: modalidad por la que un funcionario público realiza la concesión de empleos o contratos públicos en detrimento de los criterios universales de designación de personas, en función de alguna característica particular con la cual el que designa está identificado con las características irrelevantes para el cargo, en perjuicio de otras personas más idóneas que no tienen esa característica, para lograr un beneficio personal y en perjuicio de la organización.
Se solicitó a los expertos que completaran tres matrices, siguiendo la escala que se presenta a continuación:
0 Baja
1 Prácticamente baja
2 Casi baja
3 Bastante Baja
4 Más baja que alta
5 Ni baja ni alta
6 Más alta que baja
7 Bastante alta
8 Casi alta
9 Prácticamente alta
10 Alta
Las etiquetas semánticas atribuidas a los valores numéricos se deben considerar en términos comparativos de unas con respecto a las otras, considerando como ponderaciones extremas baja y alta.
Matriz de incidencias directas (Matriz M)
Esta matriz es denominada de efectos directos (causa - efecto). Es una matriz no reflexiva, rectangular que intenta captar, a través de la opinión de los expertos, la mayor sensibilidad en las relaciones de incidencia que se establecen entre los distintos factores sobre las modalidades de corrupción. La pregunta central que tuvieron en consideración los expertos es: ¿en qué medida, cada uno de los factores (variables independientes) incide en la aparición de la modalidad corrupta en las organizaciones públicas (variable dependiente) ?. Para otorgarle mayor peso a la opinión de la mayoría, se consideró como opinión agregada de los expertos consultados la moda de las respuestas.La matriz de incidencias directas a la que se arribó es la siguiente:
Matriz M: Matriz De Incidencias
Directas (Causa - Efecto)
(ver matriz)
Se procedió a la lectura horizontal y vertical de la matriz M= (fij)
Lectura vertical
La lectura en sentido vertical permite identificar la composición de factores que inciden sobre cada una de las modalidades de corrupción.
Utilización Indebida de Insumos Organizacionales
El factor que aparece como indicado con una ponderación más alta es: la conciencia colectiva de que la práctica es corrupta, señalada como "prácticamente alta". (f31=0.9)
El factor en orden de ponderación decreciente es la institucionalización de la práctica considerado como "prácticamente alto".(f51=0.8)
Considerados en igual ponderación como "bastante alta" se encuentran: el área funcional, el rol ocupacional, la tolerancia y el control sobre la práctica. (f11=0.7), (f21=0.7), (f81=0.7)
El factor que tiene una valoración "casi baja" es el conocimiento experto requerido. (f61=0.7)
Los factores que aparecen con una importancia mayor de incidencia podrían ser los factores de tipo cultural seguidos muy de cerca por los factores estructurales y en menor proporción los derivados de condiciones, conocimientos o habilidades de las personas.
Falsificación de documentación:
El factor ponderado por los expertos como "casi alta"es el secreto requerido. (f72=0.8)
En orden de importancia decreciente, pero ponderando su incidencia como "bastante alta" los expertos han señalado cuatro factores: el rol ocupacional, la tolerancia de la práctica, el conocimiento experto requerido y el control sobre la práctica. (f22=0.7), (f22=0.7), (f62=0.7), (f82=0.7)
Los factores identificados parecen tener una ponderación "más alta que baja" respecto a favorecer la aparición de modalidades de corrupción en las organizaciones públicas.
Usurpación de autoridad, títulos y honores
El factor ponderado como "casi alta" la incidencia sobre la modalidad es el control sobre la práctica. ". (f83=0.8)
Los factores que parecen tener una incidencia "bastante alta" son: el rol ocupacional y la tolerancia de la práctica. (f23=0.7), (f43=0.7)
El factor identificado como de menor incidencia es el secreto requerido con una valuación "bastante baja". (f7.31=0.3)
Los factores que inciden con alta o baja incidencia en ponderaciones más extremas tienen relación directa con la naturaleza de la modalidad corrupta considerada, ya que la usurpación de títulos en la administración es muy fácil detección, es posible prevenir su ocurrencia, a través del ejercicio del control sobre la práctica. Asimismo, el secreto es inherente a la naturaleza de la usurpación, en carácter de condición necesaria.
Abuso de autoridad
Las ponderaciones de "casi alta" han correspondido al rol ocupacional y la conciencia colectiva de que la práctica es corrupta. (f 24=0.8), (f3 4=0.8)
En importancia decreciente, ponderados como "bastante alta" se ubican la tolerancia y la institucionalización de la práctica. (f4 4=0.7), (f5 4=0.7),
Los factores considerados con incidencia "más baja que alta" son el secreto requerido y la facilidad con que son identificados los perjudicados. (f74=0.4), (f94=0.4)
Las ponderaciones parecen lógicas dada que la situación de abuso de autoridad está altamente relacionada con el rol que ocupa la persona. Los factores culturales han sido señalados como importantes. El caso de la conciencia colectiva de que la práctica es corrupta es analizado independientemente de la orientación en la que incide, sea positiva o negativa.
En la acción concreta de las organizaciones, el abuso de autoridad se ejerce en forma abierta y, en este caso, los perjudicados suelen ser más fácilmente identificados que en otras modalidades.
Aceptación de sobornos
La ponderación de "prácticamente alta" ha correspondido al área funcional. (f15=0.9)
Ponderados con un grado de incidencia "casi alta" han resultado el rol ocupacional y la institucionalización de la práctica. (f25=0.8), (f55=0.8)
Con una ponderación neutra, como "ni alta ni baja" se ubica la facilidad con que son identificados los perjudicados y el conocimiento experto requerido. (f95=0.5), (f65=0.5)
Las ponderaciones en los extremos mueve a reflexión. Los factores estructurales son fuertemente significativos al momento de facilitar la aparición de la modalidad. Si bien, en el caso de descubrirse el soborno son de fácil identificación los perjudicados, parece que la ponderación sería neutra, comparativamente con el resto de los factores. Las explicaciones pueden ser múltiples: quienes están dispuestos a sobornar y ser sobornados en general, pueden tener una idea de algún perjudicado concreto y, en el caso de que dicho conocimiento no opere como disuasor de la acción, se convertiría en un factor neutro. El secreto parece ser un factor inherente a la naturaleza del hecho, ponderado con una incidencia " bastante alta". La misma ponderación se le otorga al control sobre la práctica.
Lavado de activos
La opinión agregada de los expertos ha sido categórica al señalar el conocimiento experto requerido y el control sobre la práctica como factores de "alta" incidencia sobre la aparición de la modalidad en la administración pública. (f66=1), (f86=1)
Si bien es una modalidad que se registra en el sector privado principalmente, es indudable que, algunas fases de la modalidad puede instrumentarse en la administración pública. Dado lo novedoso de la modalidad y su alto grado de sofisticación la incidencia del conocimiento experto es valuada como "alta". Se señala como "alta", la incidencia del control sobre la práctica; sin embargo, dichos controles no son de fácil instrumentación, dado que requieren de un grado más alto de conocimiento experto requerido igual o superior al que posee quien ejecuta la modalidad y dado que dicho conocimiento no está difundido y sistematizado, este factor se convierte en un obstáculo para la instrumentación del control.
Resulta significativa la ponderación de "bastante baja" otorgada al área funcional en la que se produce el hecho(f16=0.3) y la de "más alta que baja" otorgada al rol ocupacional que desempeña el ejecutor, (f26=0.6) ya que las condiciones estructurales en principio parecerían ser determinantes para la instrumentación del lavado de dinero. Este punto requeriría una reflexión más profunda, o un análisis desde otra perspectiva, porque en principio, contradice la lógica de operacionalización de la modalidad.
Designaciones particularistas
La ponderación de los expertos ha sido "bastante alta" para seis factores, el área funcional y el rol ocupacional, la conciencia colectiva, la tolerancia, la institucionalización y el control sobre la práctica. (f 17=0.7), (f 27=0.7), (f 37=0.7), (f 47=0.7), (f 57=0.7), (f 87=0.7)
Dos factores, el conocimiento experto requerido y el secreto han sido ponderados como "ni bajo ni alto". (f 67=0.5), (f 77=0.5)
La facilidad con que son identificados los perjudicados ha sido ponderada como "más baja que alta". (f 97=0.4),
La ponderación de los expertos respecto a los factores acompaña la lógica del sentido común, ya que constituyen un conjunto en el que confluyen situaciones derivadas de las condiciones estructurales de la organización y factores culturales, donde el conocimiento experto no es un factor decisivo y tampoco la identificación de los perjudicados, que en este caso resulta más difuso.
Lectura horizontal
La lectura en sentido horizontal facilita el análisis comparado de la incidencia de cada factor sobre las distintas modalidades de corrupción seleccionadas.
Área funcional en la que se produce el hecho
El factor ha sido ponderado con la mayor incidencia, "prácticamente alta", para la modalidad aceptación de sobornos y como "más alta que baja" para las modalidades, utilización indebida de insumos organizacionales y designaciones particularistas. La ponderación resulta lógica en el sentido de que existen algunas unidades orgánicas, que por la naturaleza de las tareas que constituyen su trabajo son más proclives a incurrir en modalidades de corrupción, particularmente respecto a la aceptación de sobornos y la utilización indebida de los insumos organizacionales. Esto se verifica ampliamente en la literatura sobre corrupción que asigna a determinadas áreas de la administración pública, tales como las que otorgan licencias y permisos, implementan controles de precios y de comercio exterior, realizan adquisiciones, licitaciones públicas y conceden préstamos blandos y subsidios, recaudan impuestos y ejercen funciones de aduana, inmigración y policía. (Sánchez de Lozada.1999). Respecto a las designaciones particularistas existe una relación directa con el área funcional, ya que no todas las unidades tienen la competencia de efectuar nombramientos.
La menor incidencia del factor ponderada como "bastante baja" fue valuada para la modalidad lavado de dinero, explicable esta situación por el hecho de que la parte sustantiva de la modalidad se operacionaliza en el sector privado más que en el público.
La incidencia del factor ha sido ponderada como "más baja que alta" para la falsificación de documentación y como "ni baja ni alta " para el abuso de autoridad. Esta situación contrasta con las valuaciones efectuadas respecto a otro factor estructural, el rol ocupacional, que para ambas modalidades ha sido ponderado con una incidencia mayor, lo cual evidencia el énfasis colocado en el individuo.
En el caso del abuso de autoridad, la moda corresponde a una "incidencia ni baja ni alta". De acuerdo a lo manifestado verbalmente por los expertos los comentarios más frecuentes con respecto a la interpretación de esta valuación han sido dos: 1) depende de cada caso particular, 2) es indiferente. Dado que el abuso de autoridad se registra en todas las áreas funcionales de la administración pública, la incidencia del factor se neutraliza.
En promedio la incidencia global del factor sobre todas las modalidades se puede decir que es "más alta que baja".
Rol ocupacional que desempeña el ejecutor
La opinión agregada de los especialistas respecto al rol ocupacional ha sido valuado con ponderaciones que corresponden a la gama de alta. Consideran "casi alta" la incidencia sobre el abuso de autoridad y la aceptación de sobornos, resultando de fácil visualización el hecho de que el conjunto de tareas que son ejercidas de una manera sistemática por un individuo que ocupa una posición determinada en la organización puede favorecer la aparición de estas dos modalidades de corrupción en las organizaciones públicas.
En promedio la incidencia global del factor sobre todas las modalidades se puede decir que es "bastante alta".
Conciencia colectiva de que la práctica es corrupta
La opinión agregada de los expertos ha coincidido en ponderar como "prácticamente alta" la incidencia del factor sobre la utilización indebida de los insumos organizacionales y como "casi alta" para el abuso de autoridad.
La moda de la opinión de los expertos sobre la incidencia del factor sobre las designaciones particularistas ha sido ponderada como "bastante alta" y como "más alta que baja" para el caso de aceptación de sobornos. Cabe destacar que a pesar de que el factor incide con ponderaciones altas sobre las modalidades, se puede inferir que, por la alta frecuencia que registran la aparición de estas modalidades, el factor no tiene carácter disuasivo sobre su ocurrencia.
Para tres modalidades, falsificación de documentación, usurpación de autoridad y lavado de activos, la incidencia del factor ha sido ponderada como "ni alta ni baja".
En promedio la incidencia global del factor sobre todas las modalidades se puede decir que es "más alta que baja".
Tolerancia de la práctica
La incidencia del factor ha sido ponderada por los especialistas de manera coincidente en forma neta y contundente, como "bastante alta", para todas las modalidades.
De todos los factores, éste también es el factor que ha sido valuado en forma más homogénea, como "bastante alta" para todas las modalidades.
Resulta significativo que los expertos hayan coincidido en señalar que un factor cultural como es la actitud por la cual los integrantes de la organización disimulan algunos comportamientos que no son lícitos sin consentirlos expresamente y pretendiendo aparentar desconocimiento de la ejecución, incide tan fuertemente en la aparición de las modalidades corruptas. Estas valuaciones indican, en alguna medida los caminos sobre los que se deben efectuar las sugerencias en cuanto a las medidas preventivas a adoptarse en el ámbito de la administración pública.
Institucionalización de la práctica
Para las modalidades utilización indebida de los insumos y aceptación de sobornos, la opinión agregada de los expertos ha ponderado la incidencia como "casi alta".
Para abuso de autoridad y designaciones particularistas la ponderación de la incidencia ha sido "bastante alta".
Para las modalidades falsificación de documentación, usurpación de autoridad y lavado de dinero la incidencia ha sido valuada como "ni alta ni baja". Estas tres modalidades son delitos y la ponderación debería interpretarse como una incidencia neutra y tal vez más reservada, al ámbito de decisión privado de los ejecutores. Si bien, la aceptación de sobornos también es un delito, la valuación "casi alta" de los especialistas pueda explicarse por la habitualidad, recurrencia y generalización de aparición de esta última modalidad en la administración pública, lo cual produce el corrimiento los márgenes de aceptación de la modalidad.
En promedio la incidencia global del factor sobre todas las modalidades se puede decir que es "más alta que baja".
Conocimiento experto requerido
El análisis de este factor resulta particularmente interesante porque manifiesta valuaciones de las incidencias que difieren según las modalidades que se consideren.
La opinión coincidente de los especialistas respecto a la incidencia "alta" del conocimiento experto respecto a la falsificación de documentación y el lavado de dinero, es significativa porque explica la dificultad para controlar dichas modalidades. Esta situación ha sido particularmente destacada por los expertos dado que han ponderado con el máximo puntaje numérico, expresado en términos semánticos, como una incidencia "alta" del conocimiento experto sobre la modalidad lavado de dinero, que coincide con una sofisticación del conocimiento necesario para que se registre la modalidad.
En los casos en que los expertos se han manifestado con una incidencia del factor "ni baja ni alta" las interpretaciones pueden ser distintas según la modalidad que se considere. Las interpretaciones de esta ponderación si las redefiniéramos nuevamente, podrían ser: incidencia que depende del caso que se considere (ej: usurpación de autoridad) e incidencia independiente de la modalidad, puede tenerla o no (ej: designaciones particularistas).
La incidencia casi baja del factor sobre la modalidad utilización indebida de los insumos organizacionales completa el cuadro de matices diferenciales de incidencia del factor.
En promedio la incidencia global del factor sobre todas las modalidades se puede decir que es "más alta que baja".
Secreto requerido
La ponderación mayor ha sido "casi alta" para la falsificación de documentación y "bastante alta" para la aceptación de sobornos y "más alta que baja" para el lavado de dinero.
Para las designaciones particularistas la incidencia ha sido ponderada como "ni alta ni baja", considerándose una incidencia neutra.
Para las modalidades utilización indebida de los insumos y abuso de autoridad la ponderación ha sido "más baja que alta" y para la usurpación de autoridad ha sido ponderada como "bastante baja".
En promedio la incidencia global del factor sobre todas las modalidades se puede decir que es "ni baja ni alta", ponderación que no coincide con el supuesto casi generalizado de que el secreto es inherente a la corrupción.
El factor secreto requerido adopta valuaciones que podrían ser relativamente neutras para el conjunto de las modalidades, lo cual induce a pensar, que para quienes están dispuestos a involucrarse en una modalidad corrupta, el secreto no es un factor decisivo. Será interesante analizar el comportamiento del factor a la luz de la aplicación de medidas de transparencia, actuando como disuasor sobre quien participa en la modalidad y como generador de legitimidad para el público.
Control sobre la práctica
La incidencia del factor sobre el lavado de activos ha sido ponderada como "alta".
Para la modalidad usurpación de autoridad la ponderación ha sido "casi alta".
Para las modalidades, utilización indebida de insumos, falsificación de documentación aceptación de sobornos y designaciones particularistas la ponderación ha sido "bastante alta".
Para el abuso de autoridad la ponderación de la incidencia del factor ha sido "ni alta ni baja".
En promedio la incidencia global del factor sobre todas las modalidades se puede decir que es "más alta que baja".
Facilidad con que son identificados los perjudicados
La opinión agregada de los expertos ha ponderado como "ni baja ni alta" la incidencia de condiciones que permitan visualizar sin dificultades individuos, grupos u organizaciones a los cuales se les ocasiona una pérdida o daño como consecuencia de la ejecución de las modalidades corruptas, tales como, utilización indebida de insumos, falsificación de documentación, usurpación de autoridad y aceptación de sobornos.
La incidencia del factor sobre las modalidades abuso de autoridad y designaciones particularistas ha sido ponderada como "más bajo que alto" y para el lavado de dinero como "bastante baja".
En promedio la incidencia global del factor sobre todas las modalidades se puede decir que es "más baja que alta". Esto puede explicarse por la dificultad operativa de la individualización de damnificados concretos y por lo tanto, el concepto de perjudicados queda difuso y se refiere a la sociedad en general, perdiendo fuerza en las acciones concretas.
Matriz de Efectos Acumulados de Primera y Segunda Generación (Matriz N)
Esta matriz es la composición de las matrices, entendiendo la operación entre matrices que busca el máximo de un conjunto de mínimos de las matrices consideradas.
Para la construcción la matriz N (A.°M °B). se utilizaron los datos de las matrices M, A y B (ver pág.17). Se solicitó a los expertos que completaran las matrices A y B dado que el conjunto de partida es distinto del de llegada, a fin de aplicar la metodología de recuperación de efectos olvidados o sea, los efectos indirectos o incidencias intermedias:
a ? b ? c
La matriz A (Factores sobre factores) denominada Matriz de Incidencia de
Primer Orden o Matriz de Efectos de Primera Generación es una matriz reflexiva
no simétrica que intenta, a través de la opinión de los expertos captar la mayor
sensibilidad en las relaciones que se establecen entre los distintos factores.
Los especialistas tuvieron como referencia la siguiente pregunta: ¿en qué
medida, cada uno de los factores (variable independiente) incide en la aparición
de la modalidad corrupta en las organizaciones públicas (variable
independiente)?. Los valores que se expresan en la matriz A son el resultado de
la moda de la opinión agregada de los expertos y sus resultados se utilizan como
insumo para la construcción de
La matriz B (Modalidades sobre Modalidades), Matriz de Incidencia de Primer Orden o Matriz de Efectos de Primera Generación, tiene iguales características que la matriz A y pretende captar la sensibilidad que se establece entre las distintas modalidades. Los expertos tuvieron como referencia la pregunta: ¿en qué medida cada modalidad de corrupción (variable dependiente) incide sobre cada modalidad de corrupción (variable dependiente)?. Los valores que se expresan en la matriz A son el resultado de la opinión representativa de la moda de los expertos consultados.
Matriz A: Matriz De Incidencia De
Primer Orden O Efectos De La Primera Generación
(Factores Sobre
Factores)
(ver
matriz)
Matriz B: Matriz De Incidencia De
Primer Orden O Efectos De La Primera Generación
(Modalidades Sobre
Modalidades)
(ver matriz)
Utilizando los datos de las matricen A, M y B se construyó la matriz N de Efectos acumulados de primera y segunda generación.
Matriz N: Efectos Acumulados De
Primera Y Segunda Generación
(ver matriz)
A fin de obtener los efectos de segunda generación calculamos la diferencia algebraica de N - M:
Matriz N-M: Efectos De Segunda
Generación
(ver matriz)
Teniendo en cuenta que todo valor menor a 0.5 no tiene importancia para el análisis se comprueba que las relaciones entre los factores y las modalidades son directas.
Sin embargo, y a título de ejemplo se analizará el valor 0.5 que ha sido el de más alta ponderación, buscando las incidencias intermedias:
7. Secreto requerido ? 3. Usurpación de autoridad, títulos y honores.
Este valor 0.5 fue generado por el siguiente camino, que refleja las incidencias indirectas.
Fila 7. Matriz A
|
0.7 |
0.6 |
0.7 |
0.3 |
0.7 |
0.5 |
1 |
0.8 |
0.2 |
Columna 3. Matriz M
|
0.6 |
0.7 |
0.5 |
0.7 |
0.5 |
0.5 |
0.3 |
0.8 |
0.5 |
MIN (F7, C3)
|
0.6 |
0.6 |
0.5 |
0.3 |
0.5 |
0.5 |
0.3 |
0.8 |
0.2 |
MAX - MIN = .8 Control sobre la práctica
7. Secreto requerido ? 8. Control sobre la práctica ? 3. Usurpación de autoridad, títulos y honores.
Este análisis permite inferir que el secreto requerido incide con un valor 0.8 y el control sobre la práctica incide también con un valor 0.8 sobre la usurpación de autoridad, títulos y honores.
Primeros comentarios
a metodología borrosa permite develar la red de incidencias directas e
indirectas que se presentan entre distintas variables, permitiendo visualizar el
impacto, en este caso, de cada uno de los factores seleccionados, sobre cada una
de las modalidades de corrupción. El resultado de este análisis resulta
particularmente significativo, puesto que los expertos a través de sus
ponderaciones han dejado claro que:
1. No existen factores que no hayan sido tomados en cuenta en su incidencia en la aparición de modalidades de comportamientos corruptos.
2. Por lo tanto, cobran mayor significación las observaciones que resultan del análisis de la matriz de efectos directos tanto en cuanto a la composición de factores que inciden sobre cada modalidad, como a la incidencia de cada factor sobre las distintas modalidades de corrupción.
3.
Si se concluye que la opinión generalizada de los
expertos sobre las ponderaciones efectuadas ha sido clara y contundente,
respecto a nuestra realidad del aquí y ahora, deja abierto el camino, para
avanzar un paso más en el análisis de la información brindada por
Estructura de oportunidades
partir de la consistencia de las relaciones causa-efecto entre los
factores y las modalidades seleccionadas, puestas en evidencia a través de las
ponderaciones efectuadas por los expertos, se abre la posibilidad de formular
algunos interrogantes. Ellos son:
1. ¿En qué medida cada uno de los factores seleccionados inciden en la aparición de la modalidad corrupta?
2. Entre los factores seleccionados, ¿cuáles son aquellos con mayor ponderación de la incidencia en la aparición de modalidades de corrupción en la administración pública?
3. ¿Cuáles son los factores más característicos de cada modalidad de corrupción?
4. ¿Cuáles son las combinaciones de factores más frecuentes en la aparición de modalidades de corrupción en la administración pública?
Para dar respuesta a estos interrogantes se ha utilizado como base
Los factores
La cuestión central será determinar en qué medida los factores inciden en la
aparición de modalidades de corrupción. Este aspecto se resuelve con las
lecturas horizontal y vertical de
Para su elaboración se volcaron las ponderaciones efectuadas por los distintos expertos de la incidencia de cada factor sobre cada una de las modalidades. Para cada uno de los factores se calculó el promedio de las incidencias. El número así obtenido sirve para un ordenamiento de la opinión de los expertos para cada una de las modalidades. Los resultados del cuadro permiten simplificar la presentación de la información para facilitar el análisis.
Las observaciones que se pueden efectuar de la lectura del cuadro
complementan los comentarios realizados en la primera parte correspondientes a
la lectura vertical de
Cuadro N° 1:
Jerarquización de
la incidencia de un factor determinado sobre las distintas
modalidades
(abrir cuadro)
la incidencia de cada factor sobre cada modalidad, comparándolo con el promedio de la incidencia de dicho factor sobre el conjunto de las modalidades. Así se considerarán dos categorías: "factores de comportamiento típico" y "factores específicos".
Se considerarán "factores de comportamiento típico" para la modalidad cuando asuman un valor coincidente o un valor que no exceda en más o menos dos puntos respecto al promedio de incidencia del factor sobre todas las modalidades consideradas globalmente.
Se considerará "factor específico" para la modalidad cuando asuma un valor en más o menos tres puntos respecto al promedio de incidencia del factor sobre todas las modalidades consideradas globalmente.
Se considerará "factor específico / significativo" para la modalidad cuando adopte una ponderación distante en sentido positivo, más alto que el promedio de la incidencia del factor sobre todas las modalidades consideradas globalmente y se considerará "factor específico / no significativo" cuando adopte un comportamiento inverso.
Los comentarios son los siguientes:
Los factores que no se mencionan expresamente se consideran que tienen un "comportamiento típico".
El factor área funcional en la que se produce el hecho parece ser "específico/ significativo" para la aceptación de sobornos y "específico/ no significativo" para el lavado de dinero.
La conciencia colectiva de que la práctica es corrupta resulta un factor "específico/significativo" para la modalidad utilización indebida de los insumos organizacionales.
El conocimiento experto requerido resulta un factor "específico/significativo" para la modalidad lavado de activos y "específico/no significativo" para la modalidad utilización indebida de insumos organizacionales.
El secreto requerido es un factor "específico/significativo" para la modalidad falsificación de documentación.
El control sobre la práctica es un factor "específico/significativo" para modalidad lavado de dinero.
Si se ordenan las medias del Cuadro N° 1, los valores así obtenidos son de utilidad para ordenar el conjunto de factores en función de su incidencia y facilita un primer agrupamiento conceptual de los factores, que queda plasmado en el Cuadro N° 2.: "Incidencia promedio de cada factor".
Cuadro N° 2:
Incidencia
promedio de cada factor globalmente
(ver cuadro)
Las observaciones que surgen de la lectura de los Cuadros N ° 2 , suministran información para contestar el interrogante: ¿cuáles de los factores seleccionados son aquellos con mayor ponderación de la incidencia en la aparición de modalidades de corrupción en la administración pública . Se efectúan los siguientes comentarios:
· El 80% de los factores seleccionados han obtenido una incidencia calificada en la gama de "alta".
· Los factores, control sobre la práctica, rol ocupacional que ocupa el ejecutor y tolerancia de la práctica han recibido una ponderación "bastante alta".
Esta ponderación tiene una explicación conceptual que parece sustentarse en el hecho de que la falta de control, unido a la naturaleza de la tarea que se desempeña en un contexto de permisividad incide de una manera "bastante alta" en la aparición de modalidades de corrupción en la administración pública. Al parafrasear el saber popular parecen justificarse estas ponderaciones: "la ocasión hace al corrupto".
Asimismo, las ponderaciones hacen suponer un enfoque funcionalista subyacente. Por un lado, en el sentido parsoniano, el rol ocupacional es la intersección entre la "estructura de la personalidad y la estructura institucional, implicando la existencia de criterios comunes de definición de lo que es la conducta aceptable y en cierto sentido aprobada. Por otro lado, la acción se enmarca en un conjunto de situaciones que permiten obtener gratificaciones y evitar sanciones" (Pitch.1980). Si el control es bajo y la modalidad corrupta es tolerada, el rol que desempeña el individuo en la organización resulta decisivo.
Estas ponderaciones tienen implícito un fuerte componente de propuestas correctivas, con orientación pragmática, ya que, tratando los factores como variables independientes, o sea, como supuestas causas de aparición de las modalidades de corrupción parecería, a priori, que estos factores son de fácil limitación en el plano organizacional.
Así, la enumeración de medidas correctivas emergen casi como una respuesta refleja. Algunas de ellas son: reforzamiento de las actividades de control de gestión del desempeño del cargo, construcción de indicadores de transparencia sobre los insumos de entrada y salida de recursos materiales, de influencia o de otra naturaleza que hacen al conjunto de tareas y atribuciones ejercidas por un individuo que ocupa una posición determinada en la organización y énfasis en los procesos de socialización al interior de las unidades orgánicas.
· Los factores, conciencia colectiva de que la práctica es corrupta, la institucionalización de la práctica, el área funcional en la que se produce el hecho y el conocimiento experto requerido han recibido una ponderación "más alta que baja".
Los dos primeros son "factores de carácter cultural", que hacen referencia a la forma en que las normas sociales y jurídicas, que son de aplicación externa, están debilitadas, razón por la cual se produce una ruptura en las cadenas de moralidad induciendo a que el grupo no actúe como límite a comportamientos individuales .
· La valuación asignada al "factor estructural", el área funcional, parece coincidir con la opinión generalizada de que la naturaleza de las actividades que se desarrollan en determinadas áreas son más proclives a que aparezcan comportamientos corruptos. Algunas de esas actividades son: otorgamiento de licencias y permisos, implementación de controles de precios y de comercio exterior, adquisiciones y licitaciones públicas, concesión de préstamos blandos y subsidios, aduanas, impuestos, policía, inmigración ( Sanchez de Lozada .1999).
La ponderación del factor el conocimiento requerido como "más alto que bajo" está efectuando un señalamiento sobre el hecho de que son necesarios saberes, habilidades y destrezas para instrumentar una modalidad corrupta y puede ser denominado "factor de conocimiento". Este factor adquiere sin duda mayor importancia en función de la naturaleza de la modalidad de corrupción, pudiéndose intuir una relación directa entre la complejidad de la modalidad y la necesidad de conocimiento para instrumentarla. Esta idea está relacionada con los aportes efectuados desde la criminología por Sutherland al destacar un tipo especial de delitos denominados de "cuello blanco" que, entre otras características , tienen la de realizarse en el marco de una profesión, para la cual son indispensables determinados conocimientos. Asimismo, debe señalarse que otra forma complementaria de aquella, sería la relativa a una "estructura de aprendizaje" que le enseñe a corromper, a quien instrumenta una modalidad corrupta. (Suárez. 1999).
· La valuación de "ni baja ni alta" que le ha correspondido al factor secreto requerido no parece tener una correspondencia directa con la opinión del lego sobre el tema, que visualiza al secreto como una condición necesaria para la existencia de la corrupción. La valuación puede fundamentarse en la percepción coyuntural espacio - temporal, dado que la multiplicidad de actos de corrupción y la forma manifiesta en que se ejecutan, no parece ser que estén rodeadas de secreto, sino más bien de impunidad, situación que puede justificar, en alguna medida, la valuación neutra dada al secreto.
· La valuación de "más baja que alta" atribuida a la facilidad con que son identificados los perjudicados, puede estar vinculada con el hecho de que las políticas públicas que se diseñan desde la administración estatal no tienen identificadas con claridad su destinatario y, la distancia entre decisor y destinatario es grande, por lo tanto, se adormece la conciencia de que puede haber perjudicados con la decisión gubernamental, al obstaculizarse la visualización de las múltiples consecuencias que se producen sobre personas y situaciones puntuales. Debido a las dificultades inherentes del diseño de las políticas públicas para identificar sus beneficiados y perjudicados, se levanta una restricción al libre albedrío de los decisores.
Sobre la base del agrupamiento de los factores se construye el Cuadro N° 3: "Jerarquización de la incidencia de cada grupo de factores", calculando el promedio de los valores de cada grupo de factores. A los valores obtenidos se le aplican nuevamente las etiquetas semánticas de la escala de valuación original. El resultado obtenido tiene por objeto transformar la información disponible, de tal manera que al ser presentada de una manera simple, permita formular comentarios con mayor grado de agregación y generalidad permitiendo agregar elementos para clasificar los factores, desde el punto de vista conceptual, según su naturaleza.
Cuadro N° 3:
Jerarquización de
la incidencia de cada grupo de factores
(ver cuadro)
· Los factores pueden ser agrupados en tres categorías: "estructural, cultural y de conocimiento".
· Los "factores estructurales" son: el área funcional en que se produce el hecho, el rol ocupacional que desempeña el ejecutor y el control sobre la práctica.
· Los "factores culturales" son: la conciencia colectiva de que la práctica es corrupta, la tolerancia y la institucionalización de la práctica y el secreto requerido.
· Los "factores de conocimiento" son: el conocimiento experto requerido y la facilidad con que son identificados los perjudicados.
· La incidencia de los factores globalmente sobre todas las modalidades puede ser considerada como "bastante alta" para los factores estructurales, "más alta que baja" para los factores culturales y "ni baja ni alta" para los factores de conocimiento.
· Estas incidencias podrían orientar acciones reguladas desde dentro de las mismas organizaciones públicas, ya que cuentan con las competencias para operar sobre los factores estructurales. El abordaje de los factores culturales implican medidas a más largo plazo, puesto que si bien, se pueden instrumentar distintas acciones para operar un cambio en la cultura organizacional, siguiendo algún modelo de intervención de los ya existentes y adoptando medidas de tipo preventivo, tales como la instrumentación de códigos de conducta y la capacitación, las transformaciones en la cultura tienen implícitos cambios profundos en el plano social, que exceden las posibilidades de las organizaciones públicas.
Las modalidades
El tema de este apartado consiste en analizar la información con la mirada puesta en las modalidades de corrupción, con el propósito, por un lado, de poner de manifiesto las diferencias específicas entre las modalidades en base a la incidencia de aquellos factores que registran una ponderación que se distancia significativamente de la que corresponde para el conjunto de las modalidades y, por el otro, de identificar elementos que permitan agrupar las modalidades según la incidencia del tipo de factor que se considere.
A tal fin, el Cuadro N° 4: "Jerarquización de la incidencia de los distintos
factores por tipo de modalidad", fue construido a partir de la información de
Cuadro N° 4:
Jerarquización de
la incidencia de los distintos factores por tipo de modalidad
(ver cuadro)
La presentación de la información de esta forma tiende a facilitar los
comentarios efectuados respecto a la lectura vertical de
El Cuadro N° 5 : " Incidencia promedio de cada grupo de factores por modalidad de corrupción" fue construido considerando la información del Cuadro N° 4, ordenando las modalidades de corrupción por tipo de grupo de factores en base a su valor promedio aplicando a él las etiquetas semánticas.
Cuadro N°5:
Incidencia promedio
de cada grupo de factores por modalidad
(ver cuadro)
Las observaciones que se pueden formular de la lectura de los Cuadros N ° 4 y 5, suministran información para contestar los siguientes interrogantes: ¿cuáles son los factores que tienen un comportamiento típico para las modalidades?, ¿cuáles son los factores específicos y significativos para cada modalidad de corrupción?, ¿cuáles son los factores según orden de importancia, para cada modalidad de corrupción? y ¿cuáles son las combinaciones de factores más frecuentes en la aparición de modalidades de corrupción en la administración pública?.
El primer comentario que se puede efectuar está relacionado con la identificación de los factores característicos para cada modalidad , que se visualizan sintéticamente en el siguiente cuadro .
Cuadro N° 6:
Modalidades de
corrupción según tipicidad, especificidad y significación de los factores que
inciden en la aparición de corrupción en la administración
pública
|
Factores
|
FACTORES
ESPECÍFICOS |
% sobre
total de |
FACTORES
ESPECÍFICOS NO |
% sobre
total de |
FACTORES |
% sobre
total de |
|
Utilización
indebida de |
|
|
Conocimiento experto
requerido |
11 |
8 |
89 |
|
Falsificación
de |
Secreto
requerido |
11 |
|
|
8 |
89 |
|
Aceptación
de |
Área
funcional en la que se produce |
11 |
|
|
8 |
89 |
|
Lavado de
activos |
Conocimiento experto
requerido |
22 |
Área
funcional en la que se produce |
11 |
6 |
67 |
· El 43% de las modalidades presentan "factores de comportamiento típico", o sea, que asumen un valor coincidente o un valor que no excede, en más o menos dos puntos, respecto al promedio de incidencia del factor sobre todas las modalidades consideradas globalmente.
· El 57% de las modalidades presentan "factores específico / significativos ". Sin embargo, en términos cuantitativos, las características adquieren una importancia relativa dado que, tres de las cuatro modalidades presentan solamente un 11% del total de sus factores que se encuadran en dicha categoría y, sólo la modalidad " lavado de dinero" presenta un 33% de sus factores dentro de la misma.
· En términos porcentuales, aún aquellas modalidades que presentan "factores específicos / significativos", el 89% de sus factores presenta un "comportamiento típico" excepto el "lavado de dinero", que su porcentaje se ubica en el 67%.
Otros comentarios que se pueden formular son los siguientes:
· En un intento de clasificar las modalidades según tipo de configuración de los grupos de factores se pueden distinguir dos categorías:
1. "configuración organizativa" constituída por los grupos de factores "estructural - cultural - de conocimiento"
2. "configuración cultural" constituída por los grupos de factores "cultural-estructural - de conocimiento".
· Se hacen dos observaciones sobre las configuraciones: 1) las denominaciones se han colocado en función del tipo de factor predominante. 2) las categorías son mutuamente excluyentes centrándose la diferencia en el ordenamiento de los grupos de factores (estructural y cultural) en función de su mayor incidencia.
· La "configuración organizativa" es la más frecuente y corresponde al 57% de las modalidades. Ellas son: utilización indebida de insumos organizacionales, usurpación de autoridad, aceptación de sobornos y designaciones particularistas.
· En segundo lugar se ubica la "configuración cultural", que corresponde al 28% de las modalidades, en este caso son: usurpación de autoridad y abuso de autoridad.
· La modalidad lavado de dinero no encuadra dentro de ninguna de las dos anteriores estrictamente, pudiéndose asimilar a la "configuración organizativa"; dado que comparte con ella el grupo de factor predominante, el estructural, pero difiere el orden de los demás agrupamientos de factores, quedando en segundo término, los factores de conocimiento y en tercer lugar los factores culturales.
· Para las modalidades con igual configuración por grupo de factores, el orden de los factores de cada grupo no es el mismo para todas las modalidades, variando según el caso particular que se considere.
Un ejemplo puede ayudar a clarificar la afirmación precedente. Si bien las modalidades, utilización indebida de insumos organizacionales, usurpación de autoridad, aceptación de sobornos y designaciones particularistas, adoptan la "configuración organizativa" (que se visualiza en el Cuadro N° 5), al compararse el orden de importancia de los factores que conforman la configuración al interior de cada una de las modalidades, surge con claridad que no presentan el mismo ordenamiento de los factores (Cuadro N° 4). Esto es importante, dado que si bien, es posible considerar, para las modalidades que presentan igual configuración , un mismo tipo de estrategia para limitar la aparición de dichas modalidades en la administración pública, parece también importante considerar la especificidad de la configuración al interior de cada modalidad, en el momento de la instrumentación de acciones concretas en organizaciones puntuales.
Conclusiones
El tratamiento de las ponderaciones efectuadas por los expertos permite avanzar en el conocimiento de la estructura de oportunidades que favorece la aparición de corrupción en las organizaciones públicas. Se recalca que los resultados en las aplicaciones de las metodologías borrosas no pretenden sustituir los estudios específicos y sistemáticos sino producir información fundamental para facilitar las tareas de dichos estudios ya que, se cree que, para el problema de la corrupción es la primera vez que se utilizan metodologías borrosas.
Así, se ha podido establecer la composición de la incidencia de factores sobre cada una de las modalidades de corrupción, la incidencia de cada factor sobre cada una de las modalidades, la jerarquización de la incidencia de cada factor sobre el conjunto de modalidades, se ha efectuado un primer intento de clasificación de los factores según naturaleza, pudiéndose establecer la incidencia promedio de cada tipo de factores sobre el conjunto de las modalidades y también clasificar los factores según la tipicidad o especificidad. También se realizó un tratamiento de la información con el énfasis colocado en las modalidades de corrupción categorizándolas según las configuraciones por grupos de factores.
¿Qué se ha aprendido sobre la estructura de oportunidades que favorece la aparición de modalidades de corrupción en las organizaciones públicas de nuestro medio?
1. Existe una relación directa de causa - efecto entre los factores y las modalidades seleccionadas, al punto que los expertos no han olvidado en su análisis las incidencias intermedias de los factores.
2.
La composición de la incidencia de todos los
factores sobre cada una de las modalidades (lectura vertical de
3. Se ha podido agrupar conceptualmente a los factores, según su naturaleza, en tres tipos: "estructural, cultural y de conocimientos".
4. Por "factores estructurales" se entiende aquellos relativos a los procesos de gestión pública, tales como, la planeación, la organización, la dirección y el control. Se incluyen dentro de esta categoría: el control sobre la práctica, el rol funcional que desempeña el ejecutor y el área funcional en que se produce el hecho.
5. Por "factores culturales" se entiende aquellos relacionados con las formas aprendidas así como, los conjuntos normativos formales y los de aplicación práctica que orientan el accionar organizacional. Ellos son: la tolerancia de la práctica, la conciencia colectiva de que la práctica es corrupta, la institucionalización de la práctica y el secreto requerido.
6. Por "factores de conocimiento " se entiende aquellos vinculados con los saberes, habilidades y destrezas necesarias para instrumentar una modalidad corrupta. Ellos son: conocimiento experto requerido y facilidad con que son identificados los perjudicados.
7. Los "factores estructurales y culturales " tienen una incidencia "alta" sobre la aparición de las modalidades de corrupción seleccionadas en la administración pública y los "factores de conocimiento" tienen una ponderación promedio de "ni baja ni alta"
8. El 80% de los factores han obtenido una incidencia calificada en la gama de "alta", ellos son: control sobre la práctica, rol ocupacional que desempeña el ejecutor, tolerancia de la práctica, conciencia colectiva de que la práctica es corrupta, institucionalización de la práctica y conocimiento experto requerido.
9. Los dos factores que han obtenido ponderaciones en la gama de "baja" y que constituyen el 20% de los factores son: secreto requerido y facilidad con que son identificados los perjudicados.
10. La jerarquización de la incidencia promedio por grupo de factores sobre el conjunto de las modalidades es la siguiente en orden decreciente: estructural, cultural y de conocimiento.
11. Los factores se han clasificado según su relación con el comportamiento promedio de los factores en: "factores de comportamiento típico" y "factores específicos". Dentro de la categoría de "factores específicos" se los ha clasificado según el sentido positivo o negativo de su alejamiento del comportamiento promedio de los factores en: "factores específicos / significativos" y "factores específicos / no significativos".
12. Son "factores de comportamiento típico" los que asumen un valor coincidente o un valor que no excede, en más o menos dos puntos, respecto al promedio de incidencia del factor sobre todas las modalidades consideradas globalmente. El 43% de las modalidades presenta este tipo de factor.
13. Son "factores específicos" aquellos que su ponderación se aleja para una modalidad determinada, en un valor en más o en menos tres puntos respecto a su valor de incidencia promedio para el conjunto de las modalidades.
14. Son "factores específicos / significativos", aquellos que su ponderación se aleja para una modalidad determinada, en un valor en más tres puntos respecto a su valor de incidencia promedio para el conjunto de las modalidades, o sea en sentido positivo.
15. Son "factores específicos / no significativos", aquellos que su ponderación se aleja para una modalidad determinada, en un valor en menos tres puntos respecto a su valor de incidencia promedio para el conjunto de las modalidades, o sea en sentido negativo.
16. Cuatro modalidades presentan "factores específicos". Ellas son: falsificación de documentación, aceptación de sobornos, utilización indebida de insumos organizacionales y lavado de activos.
17. El secreto requerido actúa como "factor significativo" para la falsificación de documentación; el área funcional para la aceptación de sobornos y el conocimiento experto requerido y el control sobre la práctica para el lavado de dinero.
18. Los "factores específicos / no significativos" son el conocimiento experto requerido para la utilización indebida de insumos organizacionales y el área funcional en la que se produce el hecho para el lavado de activos.
19. Se han clasificado las modalidades según tipo de configuración de los grupos de factores en dos categorías:
- "configuración organizativa" constituida por los grupos de factores "estructural - cultural - de conocimiento"
- "configuración cultural" constituida por los grupos de factores "cultural-estructural - de conocimiento".
20. La "configuración organizativa" es la más frecuente, corresponde al 57% de las modalidades, las cuales son: utilización indebida de insumos organizacionales, usurpación de autoridad, aceptación de sobornos, pudiéndose incorporar como una variedad, la modalidad lavado de dinero.
21. A la "configuración cultural" corresponde el 29% de las modalidades, las cuales son: falsificación de documentación y abuso de autoridad.
Lo aprendido sobre la estructura de oportunidades que incide en la aparición de modalidades de corrupción en las organizaciones públicas de nuestro medio puede servir como plataforma de conocimientos para continuar estudios de carácter pragmático, orientados a la acción y de carácter teórico, para avanzar en la construcción de marcos de referencia más amplios que permitan la comprensión de la estructura de oportunidades que favorece la aparición de la corrupción organizacional.
Entre los estudios de carácter práctico se pueden mencionar por un lado, el diseño de medidas de lucha contra la corrupción que atiendan el orden de importancia de los grupos de factores identificados según las ponderaciones efectuadas, habiendo quedado de manifiesto la prioridad de los factores de tipo estructural, lo cual implica la posibilidad de un accionar directo de acción en el corto plazo al operarse sobre los sistemas administrativos. Esto deja abierta la posibilidad de bosquejar medidas en el mediano y largo plazo, que permitan operar sobre los factores de tipo cultural. Por otro lado, estos factores pueden servir de base para iniciar la medición de los grados de corrupción en organizaciones públicas específicas, teniendo en cuenta la relación directa de las ponderaciones efectuadas por los especialistas respecto a su incidencia en la aparición de modalidades de corrupción.
Parece oportuno recordar algunas observaciones sobre la "corrupción administrativa" efectuadas por el Banco Mundial respecto a que "...no pueden ser encontradas definiciones que se apliquen a todas las formas, tipos y grados de corrupción, o que debieran ser aceptadas universalmente cubriendo todos los actos que son considerados en cada jurisdicción como contribuyentes a la corrupción" (World Bank.1997, 20). Este hecho destaca la especificidad de cada situación, por lo tanto, se abre una nueva instancia de estudio que profundice sobre la especificidad de la estructura de oportunidades de cada modalidad de corrupción en cada tipo de organización pública en coordenadas espacio-temporales determinadas.
Entre los estudios de carácter teórico, el conjunto de interrogantes que se pueden plantear para continuar el trabajo son numerosos: ¿cuáles son los factores que inciden específicamente según el tipo de actividad que realice la organización pública, ya sea diseño de política, distribución de recursos , control de actividades privatizadas, fiscalización de acciones de otras organizaciones o particulares, concesión de autorizaciones y permisos u otras?, ¿cuáles son las similitudes y diferencias entre las estructuras de oportunidades entre un tipo de organización pública y otro?, ¿cuáles son las modalidades de corrupción sobre las cuales se pueden instrumentar medidas de control con facilidad y rapidez?, ¿la presencia de configuraciones similares de tipo de factores en diferentes organizaciones públicas implica que las medidas preventivas deben ser iguales y que el grado de corrupción administrativa es el mismo?. Si bien los factores y las modalidades analizados fueron seleccionados teniendo en cuenta las organizaciones públicas se podría interrogar sobre ¿cuáles de los factores inciden en la aparición de modalidades de corrupción en otro tipo de organizaciones que no sean públicas? ; en caso de que dichos factores sean relevantes para la aparición de corrupción ¿los especialistas ponderarían las incidencias con los mismos o diferentes valores?
Por último, parece importante reiterar que el análisis efectuado tiene carácter puntual, limitado, basado en la opinión agregada de especialistas del medio local en el tema corrupción que puede ser tomado como una primera aproximación a la comprensión de la estructura de oportunidades que favorece la aparición de corrupción en las organizaciones públicas.
Bibliografía
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Notas
1.
El presente trabajo fue realizado en el marco del
Doctorado en Administración de
____________________________________________________________________________________________________________________
Nora Gorrochategui es Licenciada en Ciencia Política de
[indice]
Revista Probidad
Edición
Trece
marzo-abril/2001
[email protected]
