http://www.revistaprobidad.info/024/003.html
Hacia reales políticas anticorrupción
Mario Olivera Prado
[email protected]
Sociólogo, encargado del diseño de políticas y la formulación de
planes en
Este trabajo es el Capítulo III del Libro del autor “SOCIOLOGÍA DE
En principio las políticas anticorrupción son Políticas Públicas. Como
tales son lineamientos valorativos y prescriptivos de conductas en un área
social o sectores del Estado y están orientados a clarificar y definir
soluciones frente a problemas públicos y particularmente en perspectivas de
mediano y largo plazo.
Como toda Política establecen el NEXO:
Y tienen -o deben tener- OBJETIVOS a alcanzar con elementos MEDIBLES que son
los RESULTADOS. Al respecto Rocío Valdivielso de
De hecho las políticas deben partir de un marco referencial de Problemática (Diagnóstico), a lo que deben agregarse, en el caso concreto de la lucha anticorrupción, los siguientes elementos para la formulación de políticas:
A. Debe partirse de PRINCIPIOS. Producto de la experiencia americana y
mundial pueden establecerse los siguientes principios en la formulación de
políticas anticorrupción:
1ero. Se debe actuar sobre los sistemas en el entendido de que “El problema no es sólo detectar personas culpables para evitar la impunidad sino también es detectar los sistemas que lo son, pues las personas culpables pueden ser reemplazadas por otras que hacen lo mismo”. (Luis Moreno Ocampo – ONG Poder Ciudadano). Implica trabajar en los mecanismo de la organización pública para reducir oportunidades de corrupción.
2do. “Se debe actuar preventivamente, a partir de la idea de que la prevención es la forma más eficiente de enfrentar el problema del uso indebido de los recursos y fondos públicos. Resulta fácil, efectivo y menos costoso mejorar los controles. Logrando con ello reducir la ocurrencia de irregularidades y al mismo tiempo poniendo en mejores condiciones a los organismos coercitivos de desarrollar su tarea de la mejor forma”. (Cumbre Andina Anticorrupción – Representación dominicana).
3ro. Se debe actuar integralmente. La integralidad, se refiere a dos aspectos básicos. Por una parte, a que el trabajo preventivo no excluye el trabajo correctivo sino que, por el contrario lo incluye plenamente, por lo que es necesario actuar en los dos ámbitos al mismo tiempo. Por otra parte, la integralidad se refiere al hecho de que la lucha contra la corrupción incluye, como hemos dicho, no sólo al gobierno sino a toda la sociedad” . (Idem).
4to. Otro elemento conceptual que debe inspirar las políticas contra la corrupción debe ser la defensa de la democracia como sistema político que “al estar basada en la vigencia plena de las libertades y el imperio de la ley, permite que los actos corruptos sean denunciados y sus responsables investigados y sancionados. Los debates sobre la corrupción sólo son posibles dentro de la democracia”. (Cumbre Andina Anticorrupción – Representación Colombiana).
Un 5to. Elemento es el papel de los medios de comunicación en la lucha contra la corrupción “para fiscalizar la actividad pública, para hacer visibles y transparentes sus desarrollos y ejecutorias, para denunciar sus vicios y sus falencias.” (Idem).
B. Las Políticas Anticorrupción debe asumir una Visión Estratégica
es decir deben tener:
1. Objetivos de largo plazo. Más si el nivel de corrupción al que se ha llegado en un país es sistémico es decir que ha afectado al conjunto del sistema político. Los objetivos de largo plazo serán alcanzados por etapas de acción de corto y mediano plazo.
2. Conciencia de existencia de ACTORES a favor y en contra de la lucha anticorrupción. Esta toma de conciencia es muchas veces decisiva para llegar a ser eficaz en la lucha anticorrupción. Cuando la corrupción llega a los niveles Sistémático–Institucional y Sistémico (Ver Glosario de Términos) normalmente se asienta en la existencia de redes de corrupción entroncadas en núcleos de poder. Enfrentar la corrupción, supone muchas veces luchar contra gente que quiere seguir usufructuando sus beneficios ilícitos utilizando todos los resortes del poder al que hayan accedido o asimismo que están dispuestos a recurrir a los contactos que puedan tener con el crimen organizado.
C. Las políticas anticorrupción, que como ya señaláramos líneas arriba,
deben ser preventivas y correctivas, pueden tener una subdivisión en su
interior. Así, tal como viene trabajándose en
¿Qué debe implicar la definición de reales políticas de anticorrupción?
La definición de reales políticas anticorrupción debe implicar:
Una adecuada conceptualización y tipificación del fenómeno de la corrupción.
El análisis y tratamiento de los factores que posibilitan la corrupción.
El reajuste de la legislación que trata el fenómeno de la corrupción a nivel de cada país.
Acción internacional concertada (incluye normatividad supranacional).
Veamos en qué consiste cada una de estas exigencias.
Una adecuada conceptualización y tipificación del fenómeno de la corrupción
Consideramos que lo primero que debe hacerse para emprender reales políticas
anticorrupción es tener un concepto claro de lo que significa la corrupción.
Ello implica tal como lo vimos en el Capítulo I “Hacia una Sociología
de
Moral individualista
Delictivo – formalista
Estatal – rentista.
Anómico – social (Ver Apéndice ampliatorio sobre estos enfoques)
Ni tampoco limitarse al enfoque microorganizacional vinculado a los planteos, innegablemente importantes, de Klitgaard (1990), que ayuda a entender cómo el monopolio sobre usuarios, más poder discrecional, menos rendición de cuentas posibilita la corrupción, pero su limitante es ésa, es microorganizacional vinculada a la relación director – agente – cliente. Bajo esa perspectiva no es posible analizar solventemente fenómenos macro vinculados a la corrupción sistémico–política.
Un enfoque más totalizador que responde a la complejidad del fenómeno de la corrupción, ya lo hemos propuesto en el Capítulo I y en trabajos anteriores [1].
Y debemos agregar que a una adecuada conceptualización del fenómeno de la
corrupción debe también corresponder una solvente y realista tipificación
legal del fenómeno. Creemos que una base sólida para ella, es la tipología
de la corrupción que hemos desarrollado en “Hacia una Sociología de
Debemos agregar que la tipología que proponemos cuando es cruzada con el
elemento de gradualidad (ver cuadro ) nos permite medir “la
temperatura” de la corrupción en cada país.
|
TIPOS
de corrupción |
Corrupción
administrativa de alta nocividad social |
Corrupción
administrativa de efecto local |
Corrupción
normativa de alta Nocividad social |
Corrupción
normativa de efecto local |
|
Individual - esporádico |
|
|
|
|
|
Sistemático - Institucional |
|
|
|
|
|
Sistémico |
|
|
|
|
Tratamiento de factores que posibilitan la corrupción
Tal como ha sido visto en el Capítulo II del presente libro, los factores socio políticos y culturales que posibilitan la corrupción son:
El Poder infiscalizado
Cada uno de esos factores deben ser enfrentados con medidas concretas. En el caso del Poder Infiscalizado en Espacios Institucionales:
1. Creando mecanismos de participación social en
el control y fiscalización. A nivel de la sociedad en su conjunto hay una
importante propuesta promovida por
2. Exigencia de cumplimiento de funciones a órganos fiscalizadores y del control generalizando mecanismos de transparencia y responsabilidad.
3. Garantizando una libertad irrestricta de prensa.
4. Enfrentando sub -factores concurrentes al factor poder infiscalizado, tales como la ideología del encubrimiento y la cultura del secreto.
5. Superando formas autoritarias de gobierno, incluidas las dictaduras y las formas de Democracia Delegativa.
Estas medidas estarán orientadas a establecer lo que Guillermo O’Donnell denomina accountability (transparencia y rendición de cuentas) tanto horizontal como vertical. Según O’Donnell para que la accountability horizontal sea efectiva deben existir agencias estatales autorizadas y dispuestas a supervisar, controlar, rectificar y/o sancionar actos ilícitos de otras agencias del Estado. “Las primeras agencias deben poseer no sólo autoridad legal para proceder de esta forma sino también, de ipso, autonomía suficiente respecto de las segundas. Este es por supuesto, el viejo tema de la división de poderes y de los pesos y contrapesos entre ellos. Incluye las instituciones clásicas del ejecutivo, el legislativo y el judicial, pero en las poliarquías contemporáneas también abarca a diversas agencias de supervisión: ombudsman, contralorías, fiscalías y semejantes”...“La accountability horizontal efectiva no es producto de agencias aisladas sino de redes que incluyen en su cima - porque es allí donde “cierra” con la última palabra todo sistema legal constitucional – un Poder Judicial comprometido con esa accountability.”
En cuanto a la accountability vertical O’Donnell la relaciona precisamente al control y fiscalización que pueden ejercer la ciudadanía y las organizaciones sociales de base frente a las entidades públicas y de gobierno.
En el caso de
a.- Evitando las DISTURBACIONES en los sistemas de conducta que son los Espacios Institucionales (ENIEs.) y en las organizaciones que hay al interior de ellos.
Vimos en el Capítulo I ,“Hacia una sociología de corrupción” que los ENIEs como sistemas de conducta tienen ENTRADAS, PROCESOS Y SALIDAS. También vimos que pueden presentar disturbaciones que son las que precisamente deberán ser detectadas mediante el “análisis sistémico” (Easton, 1969):
1. Presencia de intereses no legítimos en las ENTRADAS y PROCESOS del sistema. Se entiende que los intereses legítimos tanto individuales como sociales sí son aceptados.
2. Utilización del poder normativo y administrativo del sistema para satisfacer intereses particulares y no los del sistema normativo.
3. Lograr dolosamente productos (salidas) diferentes a los previstos explícitamente para el sistema.
4. Ausencia de retroalimentación positiva por falla o disimulo de los encargados del control y fiscalización del sistema normativo (o también de los órganos de evaluación.)
5. Estas disturbaciones llegan a afectar uno de los elementos centrales de los diferentes sistemas normativas (ENIEs): la creencia en la legitimidad de los mismos.
b. Con la “reparación de sistemas corruptos”. Según Klitgaard los esfuerzos exitosos contra la corrupción reparan los sistemas corruptos. Usan la fórmula C=M+D-A para llevar a cabo “evaluaciones de vulnerabilidad” de instituciones públicas y privadas. La fórmula de Klitgaard, como veíamos al inicio de este capítulo, indica que la corrupción equivale a monopolio sobre usuarios, más poder discrecional interpretativo de normas y, menos rendición de cuentas. Para el análisis organizacional es una buena opción.
En el caso de
1. La responsabilización educativa de los medios de comunicación de masas. Los medios de comunicación deberán superar el rol que juegan como elementos promotores de la relativización utilitaria de valores en la sociedad.
2. Con una lucha frontal contra la impunidad que es el elemento RETROALIMENTADOR de la corrupción y del convencimiento que “el honrado no triunfa” sino el vivo.
3. Oponiendo frente a la cultura de la viveza, la cultura de la inteligencia y del respeto a las reglas de juego social.
4. El testimonio positivo y buen ejemplo de los gobernantes. De nada sirve que los Gobernantes y dirigentes en general, emprendan programas de lucha contra la corrupción si no lo acompañan con el ejemplo. Al final estarían asumiendo la figura de: “hagan como yo digo, no como yo hago”.
Reajustes de la legislación:
La legislación existente en una buena parte de países adolece de limitantes para que pueda constituirse en instrumento eficaz para la lucha contra la corrupción. Así por ejemplo:
1. Gran parte de la legislación sobre la corrupción responde al enfoque Delictivo- formalista.
2. Además hay vacíos en la legislación de varios países en el tratamiento y tipificación de nuevas modalidades de corrupción tales como: el soborno internacional, la narco- complicidad, la complicidad con el tráfico de armas, etc.
3. La legislación que rige en varios países no contempla o no le da la fuerza de ley constitucional suficiente a la participación ciudadana en la lucha anticorrupción.
4. La legislación anticorrupción no contempla la necesidad de neutralizar el modus operandi de los corruptos que buscan premeditadamente burlar, sortear, los plazos de prescripción de delitos. Consideramos que frente a la corrupción debiera normarse la no prescripción para los delitos de corrupción de alta nocividad social, (es decir de aquellos que se manifiestan en los altos costos y perjuicios económicos que ocasionan al desarrollo de los países y en la afectación de la moral social y los deberes de función en áreas claves de la vida social.)
5. La legislación no contempla sanciones, ni mecanismos de control y fiscalización para las Entidades fiscalizadoras que incumplen obligaciones (lo que retroalimenta la corrupción).
Frente a lo señalado creemos que se requiere:
Una serie de medidas. Consignamos y proponemos algunas:
1. Debe legislarse en términos que los delitos de corrupción de alta nocividad social sean imprescriptibles. Excluimos de la imprescriptibilidad la corrupción de efecto local.
2. Debe propenderse a que los delitos de corrupción sean acumulables. En muchos países cuando una persona ha incurrido en varios delitos sólo se le condena en el delito de mayor gravedad. Es una forma de favorecimiento a la impunidad.
3. Deben establecerse medidas como la duplicación de penas para los funcionarios de entidades contraloras y fiscalizadoras que incumplen su función por complicidad o por omisión.
4. Deben establecerse marcos legales y políticos de responsabilidad y rendición de cuentas: Ej. mediante leyes de Transparencia.
5. Debe impulsarse la adecuación de la legislación
nacional de cada país a
Acción internacional concertada
La acción contra la corrupción debe implicar acción internacional concertada. Esto por lo siguiente:
1. Gran parte de las modalidades de corrupción social tiene dimensión internacional: narco-complicidad, colaboración con el lavado dinero, colaboración con el tráfico ilícito de armas, etc.
2. Parte del juego del corrupto de alto vuelo es normalmente huir del país donde concretó su acto delictivo para gozar en otro país su enriquecimiento ilícito o sencillamente para guarecerse hasta que prescriba el delito cometido.
3. La dimensión y el poder transnacional que vienen adquiriendo algunas modalidades de corrupción exige acción concertada de muchos países.
Un ejemplo de acción internacional concertada está empezando a perfilarse
con
Políticas anticorrupción y nueva democracia para el siglo XXI
Formular políticas anticorrupción debe estar acompañada de un nuevo esquema
de Democracia. Hemos visto que uno de los factores que posibilita la corrupción
es el poder infiscalizado y que es tanto en los Gobiernos Autoritarios como en
las Democracias Delegativas en donde hay concentración de poder infiscalizado.
También hemos visto que hay subfactores que contribuyen a la corrupción y que
provienen de ineficacias de las democracias (por ejemplo la presencia de
inoportunidades sociales) que exige nuevos rumbos a
1. Una Democracia semidirecta que combine la tradicional democracia representativa con la democracia directa, y.
2. Una Democracia que descentralice el poder de decisiones.
Lo importante de planteamientos como los de Toffler es que tipos de Democracia como la esbozada sirven de marco para que en el gobierno de los pueblos haya transparencia acompañada de gobernabilidad.
La transparencia creemos que se logra con:
1. Claridad en la gestión y funcionamiento de los espacios normativos institucionalizados y estructurados (ENIEs) públicos y privados.
2. Funcionamiento eficaz, transparente y transparentador de los órganos de control y fiscalización de los diferentes espacios normativos del Estado.
3. Claridad en el manejo y el destino de los fondos públicos.
4. Rendición periódica de cuentas por parte de autoridades y directivos de entidades y organismo públicos.
5. Exhibición de las declaraciones juradas de renta de funcionarios públicos, antes y después de su gestión pública.
6. Funcionamiento eficaz y honesto de los órganos de control y vigilancia en las entidades privadas (asociativas, empresariales, bancarias). Recuérdense los últimos casos de corrupción y malos manejos de dineros de contribuyendo ahorristas por ejemplo en la compañías ENRON (USA).
7. Participación ciudadana en la lucha anticorrupción fortaleciendo su capacidad de representación y de gestión (veedurías, ciudadanas, presupuestos-participativos) y la creación de las oficinas de recepción de denuncias ciudadanas contra la corrupción en las entidades públicas.
Y
1. Una democracia que no se reduzca a las no menos importantes reglas de juego social sino que esté asociada a los intereses materiales de los diversos grupos sociales.
2. Una democracia eficaz, capaz de enfrentar y resolver los problemas de la sociedad.
3. Una democracia con instituciones legítimas que supere “el divorcio entre representantes y representados en diversos niveles: Estado y sociedad, partidos y clase sociales, bases y dirigentes.
4. Una democracia que descentralice el poder, particularmente del Estado concentrado en la cúspide hacia las regiones y los gobiernos locales.
La preocupación por la gobernabilidad es cada vez mayor en círculos políticos, económicos y social nacionales e internacionales; incluso el FMI está preocupado por superar su inicial predilección por promover el ajuste económico, con un planteamiento complementario socio–político de buscar el buen gobierno de los países con el impulso a medidas tales como: Inversiones en salud y educación, el remodelamiento del sistema impositivo, el mejoramiento e independencia de la administración de justicia, exigencia de transparencia en la gestión gubernamental, etc.
Apéndice: Sobre enfoques de la corrupción
El primer enfoque, moral-individualista, enfatiza el carácter
principalmente individual y voluntarista de la corrupción. El carácter social
de la corrupción lo limita al aspecto cultural : la crisis de valores. Las
soluciones las afinca en los llamados a la conciencia de los hombres. El
segundo enfoque, delictivo-formalista, enfatiza el carácter formal de la
corrupción conceptuada como acción delictiva de funcionarios y servidores
públicos. La descripción sólo del aspecto formal del delito (enriquecimiento
ilícito, peculado, concusión, etc) no distingue niveles de gravedad del acto
cometido (Rubio 1,995) imponiendo iguales penas a actos de corrupción de alta o
baja nocividad social, o de alto o bajo perjuicio económico inferido a la
colectividad.
El tercero, estatal-rentista (que impera en predios liberales) se circunscribe al intervencionismo estatal en la economía como generador de inmovilismo, ineficiencia y corrupción (De Soto, 1,986). Concretamente el "Derecho redistributivo de rentas del Estado", movería a grupos de presión a buscar vías sobornos y corrupción las rentas y privilegios que ofrece. Según este punto de vista a menos intervención reguladora del Estado en la economía y a mayor privatización, menos corrupción. Sin embargo bajo esta óptica no es posible explicar cómo desde el ajuste neoliberal de los noventa la corrupción sigue campeando en varios países y aún se ha fortalecido en uno de los sub-productos de dicho ajuste : las Democracias Delegativas (O'Donnell 1,994) donde el poder se concentra en el Poder Ejecutivo. Sí cabe destacar que la concepción estatal-rentista plantea muy bien la posibilidad de corrupción desde la generación de las normas y no sólo desde las normas ya dadas.
Y el cuarto enfoque, anómico-social ¿por qué superarlo?, porque no tiene una teorización específica sobre la corrupción y porque sus posibilidades de entender dicho fenómeno no superan los márgenes de la óptica de Desviación Social vinculada a la ilicitud que es sólo una parte del asunto. A esto debemos agregar que :
a. La sola presencia de normatividad – esto si extraemos algunas conclusiones en la interpretación de Anomia de Durkheim (1,967)- no garantiza que no habrá corrupción pues hay sociedades caracterizadas por sólidos marcos normativos que fomentan la cohesión social (como la japonesa o la suiza) donde sin embargo se da corrupción.
b. La institucionalización en términos de internalización de valores y normas en los roles sociales planteada por Parsons tampoco garantiza la ausencia de corrupción porque el actor social no es un mero receptor pasivo de las normas sociales.
c. La ausencia de oportunidades sociales (medios) para alcanzar las metas sociales (óptica de Anomía planteada por Merton (1,965) puede explicar un buen número de casos de corrupción pero no los más importantes y de repercusión social que se dan precisamente en los que tienen más poder y oportunidades sociales.
Bibliografía
EASTON, David “Enfoques sobre Teoría Política”,1969 Amorrortu
editores, Buenos Aires.
EASTON, David “Esquema para el Análisis Político; 1969 Amorrortu Editores; Buenos Aires.
KLITGAARD, Robert “Controlando
O’DONNELL, Guillermo “Accountability horizontal” En: 1995 Journal of Democracy. Volumen Nº 9, Nº3
TOFLER, Alvin “La creación de una nueva
civilización.
VALDIVIELSO DEL REAL, Rocío “Políticas públicas”; Diccionario Crítico de Ciencias Sociales; Edición en Internet.
Glosario de términos
“Corrupción” (definición operativa). “Acción
social ilícita o ilegítima encubierta y deliberada con arreglo a intereses
particulares, realizada vía cualquier cuota de poder en espacios
institucionales públicos (estatales o sociales) afectando deberes de función,
intereses colectivos y/o la moral social”.
(Para fines operativos los espacios institucionales comprenden normas, organizaciones y roles reconocidos por la sociedad. Los principales espacios institucionales en la sociedad son: el Parlamentario, el Judicial, el Educativo, el Electoral, el Cultural, el Militar, el Policial, el Financiero, el Tributario, el Aduanero, de Telecomunicaciones, el Ecológico – Social, el de Servicios, el Asociativo, el Municipal, etc.)
(Definición más general de corrupción) “Uso y abuso del poder público en provecho propio” (Eigen, 1995)
“Poder infiscalizado”. Capacidad de alguien de imponer su voluntad a un grupo o una comunidad sin controles u obligación de responder por sus actos. En los espacios institucionales [2] pueden llegar a tener a poder infiscalizado quienes detentan los poderes normativo y administrativo.
El “poder infiscalizado” implica:
1. La ausencia de mecanismos de participación de la población o de las colectividades en el control y fiscalización de la gestión del poder.
2. La inacción y/o complicidad de las entidades y órganos fiscalizadores y de control.
3. La ausencia de rendiciones de cuentas periódicas y públicas, por parte de funcionarios y directivos.
“Cultura de viveza”. Sistema de valores y creencias vinculadas a procesos de movilidad social sin sanción moral donde se valora a quien “inteligentemente” sabe aprovecharse de los “tontos” que creen en las reglas de juego social y las respetan. Hay el convencimiento, la creencia, que en la vida no triunfa el honrado, sino el vivo.
"Institucionalidad instrumentalizable
utilitariamente". Conjunto de estructuras normativas utilizables
según intereses particulares crematísticos o de poder.
"Neomaquiavelismo político". Nueva concepción de lo que se ha
venido llamando maquiavelismo político; donde ya no sólo el fin (normalmente
lícito) justifica los medios (aunque sean ilícitos) sino que un FIN ILÍCITO y/o
ilegítimo es justificado y disfrazado con MEDIOS LEGALES y aparentemente
INSTITUCIONALES.
Grados de corrupción (Enciclopedia de las Instituciones Políticas):
"Individual-esporádico". Son actos delictivos furtivos, esporádicos y oportunistas que circunstancialmente ocurren en un contexto político y administrativo.
"Sistemático - institucional". Una actividad regular y generalizada en la que se hace caso omiso de los procedimientos y responsabilidades formales y donde los protagonistas, si no participan directamente en el soborno, deben estar en connivencia con el comportamiento de sus colegas. Se da a nivel de los ámbitos institucionales y en las organizaciones.
"Sistémico". La corrupción sistémica se asocia normalmente con el funcionamiento global de los sistemas políticos de los países.
Notas:
1. “Hacia una Sociología de
2. Los espacios institucionales también podemos verlos como la suma estructurada de Instituciones (“reglas de juego de una sociedad”, (North 1993 Premio Nobel Economía) más sus correspondientes Organizaciones (“elementos que ponen en marcha las reglas del juego de la sociedad”, North 1993). El espacio institucional más inclusivo es el Estado.
Acerca del autor:
Mario Olivera Prado es Sociólogo (Universidades Católica del Perú y
Nacional Mayor de San Marcos de Lima), especializado en el estudio de la
corrupción. Fue consultor de
[índice]
Revista Probidad
No. 24 - septiembre de 2003