LA INFORMACIÓN COMO SOPORTE DE LA GESTIÓN EN LOS MUNICIPIOS COLOMBIANOS
Propuesta de Tesis Doctoral elaborada por Ariel Marino Cifuentes Noyes. Septiembre 18, 2006.
Presentación
En esta versión de la propuesta de investigación para la tesis doctoral se busca dar respuesta a las observaciones formuladas por los profesores facilitadotes sobre la entrega anterior. Adicionalmente, incluye otros elementos mediante los cuales se pretende mejorar su organización, incluir los aspectos propuestos luego de la lectura de A. Toffler y S. Beer.
Se encuentra organizada en las siguientes partes: i) descripción del problema de investigación; ii) objetivo; iii) metodología; iv) tipo de investigación; y v) bibliografía.
El problema de investigación
Para el logro de su misión y garantizar su sostenibilidad, las organizaciones toman del ambiente la información y los recursos necesarios para producir los bienes y servicios propios de su objeto social y obtener retroalimentación acerca de cómo éstos son adquiridos, consumidos o aprovechados por parte de sus clientes externos, para ajustar sus procesos en función de mantener una adecuada relación de largo plazo con ellos. Esto aplica tanto para organizaciones de naturaleza privada, como pública o mixta.
Los municipios colombianos enfrentan un reto similar al planteado en el párrafo anterior. Tienen como misión proveer los servicios y la infraestructura que requiere el desarrollo de las actividades económicas, sociales, culturales y políticas asentadas en su territorio, en condiciones que conduzcan a un mejoramiento de las condiciones de vida de su población y a la preservación del medio ambiente en donde ellas se desarrollan.
Para realizar su gestión requieren, entonces, de información sobre el estado de los recursos naturales, sobre las condiciones de vida de los habitantes y su evolución, sobre las preferencias culturales de los grupos étnicos y estratos sociales, sobre las características de las actividades productivas y su potencial competitivo. Sin embargo, el grado de conocimiento de las características del entorno y de las necesidades asociadas a ellas varía de manera considerable. De qué depende esto?
Las principales herramientas de que disponen estas organizaciones públicas para encauzar su gestión son: un plan de ordenamiento de la ocupación del territorio, un instrumento para orientar los recursos disponibles hacia el logro de objetivos y metas de mediano plazo y un documento con el que se programa y aplica la ejecución de los recursos fiscales en vigencias anuales. El primero, denominado “plan de ordenamiento territorial” tiene un horizonte temporal de 10 años, con ajustes cada tres años, si se requiere; el segundo es llamado “plan de desarrollo”, se formula para una vigencia equivalente al período de gobierno del Alcalde y el tercero corresponde al presupuesto anual de ingresos y gastos, el cual contiene tanto las erogaciones dedicadas a la inversión en ampliación de la infraestructura y demás capacidades, como al mantenimiento en operación de la organización en general. También en este caso la calidad de los instrumentos varía entre municipios; igualmente cabe preguntarse de qué depende esto? Y también parecen depender de factores como la capacidad, la disponibilidad de recursos, la disponibilidad de información y la asistencia técnica
Para informar sobre el destino de los recursos y los logros alcanzados, a sus clientes externos -los ciudadanos, las organizaciones sociales, económicas y políticas-, se producen informes de gestión, divulgados en ejercicios de rendición de cuentas.
El contenido de estos informes de gestión, establecidos como obligación hace más de una década en la norma que regula el ejercicio de la planeación, aún muestra deficiencias y limitaciones, pese a encontrarse definido su alcance mínimo y la necesidad de sustentar los logros y demás realizaciones en indicadores. Antes que permitir observar los resultados e impactos logrados, los informes se quedan en la descripción de las acciones adelantadas y los productos obtenidos, sin posibilidad de determinar los cambios generados con respecto a la situación registrada inicialmente.
Si la información producida para reportar los resultados de la gestión tan sólo alcanza a describir la magnitud del esfuerzo realizado, estas organizaciones no se encuentran en capacidad de evaluar su desempeño, la eficacia de los instrumentos utilizados, la eficiencia de los cursos de acción adoptados, ni la equidad con la que proveen sus servicios. Salvo un puñado de entidades de mayor capacidad técnica, los municipios colombianos no pueden evaluar su gestión; y si no pueden hacer esto, tampoco podrán realizar una adecuada planeación de los retos que enfrentan para lograr su misión.
Pueden mencionarse muchos factores para explicar este hecho, dentro de los cuales, los más importantes son:
i. la ausencia de una evaluación de su capacidad como condición previa para la definición de un esquema de competencias diferenciales;
ii. la imposición desde arriba de la obligación de realizar ejercicios de evaluación de gestión, cuyo inicio se retrasó no menos de diez años con respecto a la redistribución de competencias y recursos asociada al proceso de descentralización administrativa;
iii. la saturación de condicionantes y exigencias legales para la asignación de recursos; y
iv. la multiplicidad y dispersión de requerimientos de información y reportes por parte de instancias nacionales, departamentales y sectoriales, los cuales no sólo demandan esfuerzo considerables de las administraciones municipales, sino que también desdibujan su papel como soporte de la gestión, para convertirse en una obligación más que debe atenderse al menor costo (menor esfuerzo) y con el mayor beneficio posible (obtener una calificación favorable de la instancia de control o asignación de los recursos de transferencias).
Esos factores explican también la ausencia de un análisis de la forma como las entidades municipales identifican sus necesidades de información, obtienen y procesan los datos hasta convertirlos en conocimiento, toman sus decisiones, las ponen en práctica, controlan y evalúan su ejecución.
Existen estudios sobre estas materias, realizados en otras latitudes y para organizaciones privadas. Éstos pueden tomarse como referencia para adelantar los análisis cuya carencia parece explicar los bajos niveles de resultado que se le atribuyen al balance de la estrategia de descentralización implementada en Colombia en las dos últimas décadas. Sería necesario también tomar en consideración elementos adicionales:
- Las implicaciones de que sean definidas externamente a ellas las responsabilidades de las entidades territoriales, los recursos financieros para desarrollarlas y las reglas para evaluar los resultados.
- Las diferencias entre organizaciones privadas y públicas en la racionalidad, en la forma como buscan y usan información para tomar decisiones y en las condiciones que determinan su sostenibilidad
- La heterogeneidad en la base económica, tamaño, complejidad y capacidad de gestión existente entre municipios.
- Las diferencias en el contexto social, institucional, cultural y político.
En sentido amplio, es la información que se necesita para tomar decisiones. Quiere esto decir que la investigación deberá dirigirse a analizar el proceso de toma de decisiones a escala local, por una parte, y deberá también considerar los objetos de decisión, por otra parte.
La relación entre información y gestión local se aborda desde una perspectiva de sistemas, según la cual el proceso de gestión puede verse de la siguiente forma:
Ver Gráfico1 (Prop3_Grafico1.gif)[1]
Sobre los objetos de decisión, en cuanto a alcance, se refieren a las diferentes etapas:
- Planeación
- Organización
- Ejecución
- Control y monitoreo
- evaluación
Otro aspecto relacionado con los objetos de decisión son las áreas de actuación (o sectores). En Colombia, las competencias locales en materia de provisión de servicios destacan como principales responsabilidades municipales las siguientes:
- Infraestructura y servicios de salud
- Educación
- Agua y saneamiento básico
- Construcción y mantenimiento de vías de tercer nivel (urbanas y veredales)
- Cultura
- Promoción de actividades productivas generadoras de empleo, ingresos, oferta de alimentos y bienes de primera necesidad
o Agropecuarias
o De extracción
o Industriales, comerciales y de servicios
- Atención a grupos poblacionales especiales o vulnerables
- Prevención y atención de desastres
- Recreación y deportes
- Centrales de abastos, plazas de mercado y mataderos
- Conservación del medio ambiente
- Conservación del espacio público
Al aplicar el modelo esquemático propuesto al desarrollo de estas funciones, bienes y servicios, se obtendría un diagrama con el siguiente contenido:
Ver Grafico 2 (Prop3_Graf2.gif)
El ejercicio que sigue es utilizar este esquema para identificar la información que se requiere para determinar lo que se va a producir, en términos de...
- cantidad
- calidad
- oportunidad
- costos
...para satisfacer las necesidades de los clientes de las organizaciones locales, que son las comunidades poblacionales y organizaciones sociales, los agentes económicos asentados en el territorio y el medio ambiente natural y externo a dichas organizaciones.
Como puede apreciarse, la información necesaria es de diversa índole y por ello es necesario ayudar a los municipios en su organización y en la definición de una estrategia para producirla y ponerla a disposición de los tomadores de decisiones, con prioridad para las instancias directivas, pero atendiendo también las necesidades de las áreas administrativas y operativas.
Sobre la relación entre información y comunidad
Lo planteado anteriormente hace evidente que la información producida tiene como destino tanto las dependencias públicas municipales, como las demás instancias que intervienen en la gestión local. En particular, las comunidades participan (o deben participar) en las distintas etapas de la gestión, con diferente intensidad y modalidades de intervención, según el sector o área de actividad de la que se trate.
- En la etapa de planeación, participa en la definición de prioridades en la atención de sus necesidades y en la escogencia de los mecanismos o medios para dar respuesta a las mismas en un período determinado
- Pueden participar en la organización y ejecución, si las alternativas disponibles ofrecen ventajas en términos de eficiencia, eficacia y efectos colaterales positivos
- En el control y monitoreo participan como destinatarios de los ejercicios de rendición de cuentas y como evaluadores de los servicios entregados por la administración local o por los ejecutores delegados para la provisión de dichos servicios.
Sobre la necesidad de hacer referencia a los programas y los medios y no sólo a los resultados
Se necesita poner atención no sólo a los resultados, sino a los medios. Sin embargo, la razón por la que se formula la propuesta con énfasis en ello se basa en la importancia de explorar estrategias para llevar más rápido las administraciones locales a incorporar el paradigma de “gestión orientada a resultados”, lanzada hace más de una década, impulsado por las agencias multilaterales de cooperación, pero que ha logrado penetrar muy poco el estilo de administración de nuestros municipios.
Bajo este enfoque, se pone énfasis en los resultados como consecuencia de la acción y de la aplicación de unos recursos (escasos) a los fines perseguidos por las administraciones municipales, que corresponden a los enunciados en el punto 1, anterior. El énfasis, en esta perspectiva es hacer una evaluación de fines y no de medios, para destacar que no basta con realizar el esfuerzo, sino que es necesario producir un cambio (impacto) en la situación encontrada antes de la acción. A eso es a lo que se denomina resultado.
En Colombia, el Departamento Nacional de Planeación es la entidad encargada de establecer la forma como es evaluado el desempeño de las entidades territoriales (municipios y departamentos). Para ello ha desarrollado una metodología[2], según la cual, como parte de ese desempeño, se evalúan los siguientes aspectos:
- Eficacia
- Eficiencia
- Cumplimiento de requisitos legales
- Gestión
- Entorno
Con base en los resultados del análisis de cada uno de estos aspectos se realiza una consolidación, la cual se presenta bajo la forma de un “ranking” de desempeño, aplicado a la totalidad de los municipios y departamentos para los cuales se haya obtenido información que permita realizar dicha evaluación.
Como puede apreciarse, la metodología es bastante amplia, en cuanto a la inclusión de los diferentes aspectos susceptibles de evaluar en la gestión descentralizada. Para los fines de la presente investigación, sin embargo, el hecho de que el análisis del desempeño municipal sea realizado externamente, sea por el departamento al cual correspondan los municipios o por el Departamento Nacional de Planeación, genera un distanciamiento entre el municipio y la oportunidad de definir los productos y los impactos que se pueden lograr. Por lo tanto, aunque el camino para lograr un mejor aprovechamiento de la información como soporte de las decisiones a nivel local sí gira en la definición de una metodología de evaluación, de acuerdo con la cual se realicen las etapas de planeación, programación, ejecución y seguimiento, la estrategia para lograr que éste sea un ejercicio conciente realizado por las administraciones locales, requiere comenzar por señalar la utilidad del ejercicio para ellas mismas.
La utilidad de realizar la programación del desarrollo y evaluar los avances logrados, implica que los municipios se encuentren en capacidad de:
- Conocer las características de su entorno, las necesidades de sus clientes (beneficiarios) y la distribución espacial de los mismos.
- Incorporar los cambios que se presenten en las características del entorno y las necesidades, con la celeridad y frecuencia que éstos se presenten, de manera que su gestión mantenga la posibilidad de garantizar su eficacia, eficiencia y equidad.
- Aprovechar las tecnologías de información para apoyar la realización del ciclo de captura – procesamiento – análisis – difusión de los resultados y de los indicadores mediante los cuales es posible describir las características del entorno, de las necesidades y de los cambios logrados por efecto de las acciones, los proyectos, los programas y los planes ejecutados.
- Generar el conocimiento que permita tomar mejores decisiones y construir las capacidades necesarias para asumir con éxito las competencias y las responsabilidades que recaen sobre ellos.
- Ajustar periódicamente sus estructuras para responder a los cambios registrados, de manera que les permita no sólo estar en condiciones de lograr su misión, sino garantizar su sostenibilidad en el mediano y largo plazo.
Finalmente, cabe destacar que la investigación hará referencia a la forma como las organizaciones locales transforman y usan la información para tomar sus decisiones.
Para ello, el punto de partida será realizar un análisis de:
i.Las necesidades de información. Cómo se generan, cuál es su objeto y a qué actores involucra.
ii.Apropiación de información. Formas como la información es obtenida y almacenada por las organizaciones.
iii.Procesamiento. Cómo se transforma la información insumo en los indicadores, el conocimiento y las recomendaciones necesarias para tomar las decisiones y para hacerle seguimiento a las mismas.
iv.Usos. Identificación de las funciones en que se aprovecha la información en la gestión, desde las etapas de dirección y planificación, hasta las de control y evaluación.
v.Almacenamiento y disposición para aprovechamientos posteriores
En esta parte, cuyo orden de desarrollo no es necesariamente el aquí expuesto, se buscará realizar una aproximación teórica que permita distinguir entre el comportamiento de una organización pública, como corresponde a un municipio, y una organización de naturaleza privada. Se parte de una hipótesis (esbozada de manera parcial, por ahora) de que existen diferencias en la lógica a la que responde cada uno de esos tipos de organización y que esas diferencias explican las diferencias observadas en la infraestructura y la capacidad para demandar, obtener, procesar y aprovechar la información. Como consecuencia de tales diferencias se puede llegar a establecer diferencias en el desempeño de esos dos tipos de organizaciones, al menos en lo que hace referencia a la relación entre información – decisión – ejecución.
Aquí se tratará de incorporar los principios de la cibernética y las lecciones obtenidas en la aplicación del Modelo de Sistema Viable, extraído de los aportes de S. Beer y de los desarrollos posteriores, en especial la aplicación de este modelo en unas condiciones muy próximas al caso de los municipios colombianos, como es el de la Veeduría Distrital, en Bogotá, no sólo por su proximidad geográfica, sino porque dicha aplicación está orientada a la construcción del sistema de “control interno”; a partir de este caso será relativamente sencillo extender el alcance del modelo al campo de la evaluación de resultados, aspecto central en el enfoque de esta propuesta de investigación. Ver Veeduría Distrital (2005) Bogotá transparente. Cuaderno No. 10: Hacia la coherencia y efectividad del control interno en la administración pública.
Una extensión de esta argumentación puede conducir a identificar la existencia de esa relación en ambas direcciones, es decir, tanto en el sentido organización – información, como en el sentido información – organización. Según esta otra dirección de la relación, la información también puede tener efectos sobre la forma y sobre el desempeño de las organizaciones. Estas son las cuestiones que se aspira examinar en el desarrollo de la investigación propuesta.
Objetivo
Analizar el uso de la información por parte de los municipios colombianos en desarrollo de su gestión, con el fin de identificar los factores que inciden en la captación, transformación y aprovechamiento de la información para el logro de sus propósitos institucionales y encontrar caminos que permitan incrementar tal aprovechamiento y, con ello, contribuir al mejoramiento de su desempeño.
Metodología
Para analizar el uso que hacen de la información los municipios en su gestión se parte de la identificación de los momentos clave en que usan información. Esos momentos son:
Para ello, en primer lugar se hará una selección de municipios, con el fin de examinar las características de los instrumentos de gestión antes mencionados (planes de desarrollo, programas, proyectos, presupuestos e informes de gestión). Se tomarán como criterios de selección, los siguientes:
En segundo lugar, para caracterizar los instrumentos de gestión y la utilización de información en ellos se considerarán los siguientes criterios:
En tercer lugar, se mirará en detalle la forma como los municipios capturan, transforman, analizan y usan la información para tomar decisiones y para desarrollar los instrumentos de gestión mencionados. Para ello se especificarán y aplicarán instrumentos que permitan caracterizar la información y su ulterior transformación y aprovechamiento.
Además de estos procedimientos, se examinarán los trabajos pioneros de la CEPAL, realizados para organizaciones locales y de Choo, sobre la forma como las organizaciones transforman información en conocimiento, con el fin de examinar la posibilidad de obtener una explicación completa de la relación que se produce entre los municipios y su entorno para seleccionar los objetos sobre los cuales éstos deben tomar decisiones, programar acciones, ejecutarlas y evaluar los cambios logrados.
Tipo de investigación
La investigación propuesta es de carácter exploratorio. Una vez identificados los factores que obstaculizan la identificación, captura, transformación y aprovechamiento de la información en los municipios, se formulará una estrategia para superar tales obstáculos. La estrategia diferenciará por tipos de municipios (por lo pronto: grandes, medianos y pequeños; o, también, de baja complejidad, mediana y mayor complejidad[3]).
Dado que el propósito es hallar una estrategia que mejore el uso de información como soporte de la gestión en los municipios colombianos, la principal contribución que se aspira a realizar es el desarrollo de una innovación, aplicable en municipios de tamaño mediano y pequeño. Desde luego, esto no supone una renuncia a tener qué ver con la teoría que hay detrás de la relación información – organización; seguramente, van a aflorar hipótesis y tal vez resulte inevitable aventurarse a contrastarlas; sin embargo, por el momento, este no es el eje central del trabajo propuesto.
Bibliografía
[1] Este esquema fue propuesto inicialmente por Turbay, G (1995). Control Fiscal de la Gestión Pública: Modelo Estratégico Basado en Procesos. Contraloría General de la República, Bogotá.
[2] DNP (2005) Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal. Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, con el apoyo de la Corporación Andina de Fomento y del Proyecto de Profundización de la Descentralización en Colombia, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: Ver en: http://www.dnp.gov.co/paginas_detalle.aspx?idp=515 Consultada el 08-19-06.
[3] Los tamaños y nivel de complejidad son relativos a los departamentos en donde se trabajará. En todo caso, no se incluirán municipios capitales pues ellos se encuentran avanzados en esta materia e implican un nivel de complejidad alto, lo cual demandaría demasiada atención y dedicación; adicionalmente, pueden estar menos interesados en acceder a una propuesta que no estaría dirigida exclusivamente a ellos.