Propuesta de Tesis Doctoral elaborada por Ariel
Marino Cifuentes Noyes
Junio 23 de 2006
Para el logro de su misión y garantizar su
sostenibilidad, las organizaciones toman del ambiente la información y los
recursos necesarios para producir los bienes y servicios propios de su objeto
social y obtener retroalimentación acerca de cómo éstos son adquiridos,
consumidos o aprovechados por parte de sus clientes externos, para ajustar sus
procesos en pro de mantener una adecuada relación de largo plazo con ellos.
Esto aplica tanto para organizaciones de naturaleza privada, como pública o
mixta.
Los municipios colombianos enfrentan un reto
similar al planteado en el párrafo anterior. Tienen como misión proveer los
servicios y la infraestructura que requiere el desarrollo de las actividades
económicas, sociales, culturales y políticas asentadas en su territorio, en
condiciones que conduzcan a un mejoramiento de las condiciones de vida de su
población y a la preservación del medio ambiente en donde ellas se desarrollan.
Para realizar su gestión requieren, entonces,
de información sobre el estado de los recursos naturales, sobre las condiciones
de vida de los habitantes y su evolución, sobre las preferencias culturales de
los grupos étnicos y estratos sociales, sobre las características de las
actividades productivas y su potencial competitivo.
Las principales herramientas de que disponen estas
organizaciones públicas para encauzar su gestión son: un plan de ordenamiento
de la ocupación del territorio, un instrumento para orientar los recursos
disponibles hacia el logro de objetivos y metas de mediano plazo y un documento
con el que se programa y aplica la ejecución de los recursos fiscales en vigencias
anuales. El primero, denominado “plan de ordenamiento territorial” tiene un
horizonte temporal de 10 años, con ajustes cada tres años, si se requiere; el
segundo es llamado “plan de desarrollo”, se formula para una vigencia
equivalente al período de gobierno del Alcalde y el tercero corresponde al
presupuesto anual de ingresos y gastos, el cual contiene tanto las erogaciones
dedicadas a la inversión en ampliación de la infraestructura y demás
capacidades, como al mantenimiento en operación de la organización en general.
Para informar sobre el destino de los recursos
y los logros alcanzados, a sus clientes externos -los ciudadanos, las
organizaciones sociales, económicas y políticas-, se producen informes de
gestión, divulgados en ejercicios de rendición de cuentas.
El contenido de estos informes de gestión,
establecidos como obligación hace más de una década en la norma que regula el
ejercicio de la planeación, aún muestra deficiencias y limitaciones, pese a
encontrarse definido su alcance mínimo y la necesidad de sustentar los logros y
demás realizaciones en indicadores. Antes que permitir observar los resultados
e impactos logrados, los informes se quedan en la descripción de las acciones
adelantadas y los productos obtenidos, sin posibilidad de determinar los
cambios generados con respecto a la situación registrada inicialmente.
Si la información producida para reportar los
resultados de la gestión tan sólo alcanza a describir la magnitud del esfuerzo
realizado, estas organizaciones no se encuentran en capacidad de evaluar su
desempeño, la eficacia de los instrumentos utilizados, la eficiencia de los
cursos de acción adoptados, ni la equidad con la que proveen sus servicios.
Salvo un puñado de entidades de mayor capacidad técnica, los municipios colombianos
no pueden evaluar su gestión; y si no pueden hacer esto, tampoco podrán
realizar una adecuada planeación de los retos que enfrentan para lograr su
misión.
Pueden mencionarse muchos factores para
explicar este hecho, dentro de los cuales, los más importantes son:
i)
la
ausencia de una evaluación de su capacidad como condición previa para la
definición de un esquema de competencias diferenciales;
ii)
la
imposición desde arriba de la obligación de realizar ejercicios de evaluación
de gestión, cuyo inicio se retrasó no menos de diez años con respecto a la
redistribución de competencias y recursos asociada al proceso de
descentralización administrativa;
iii)
la
saturación de condicionantes y exigencias legales para la asignación de
recursos; y
iv)
la
multiplicidad y dispersión de requerimientos de información y reportes por
parte de instancias nacionales, departamentales y sectoriales, los cuales no
sólo demandan esfuerzo considerables de las administraciones municipales, sino
que también desdibujan su papel como soporte de la gestión, para convertirse en
una obligación más que debe atenderse al menor costo (menor esfuerzo) y con el
mayor beneficio posible (obtener una calificación favorable de la instancia de
control o asignación de los recursos de transferencias).
Esos factores explican también la ausencia de
un análisis de la forma como las entidades municipales identifican sus
necesidades de información, obtienen y procesan los datos hasta convertirlos en
conocimiento, toman sus decisiones, las ponen en práctica, controlan y evalúan
su ejecución.
Existen estudios sobre estas materias,
realizados en otras latitudes y para organizaciones privadas. Éstos pueden
tomarse como referencia para adelantar los análisis cuya carencia parece
explicar los bajos niveles de resultado que se le atribuyen al balance de la
estrategia de descentralización implementada en Colombia en las dos últimas
décadas. Sería necesario también tomar en consideración elementos adicionales:
·
Las
implicaciones de que sean definidas externamente a ellas las responsabilidades
de las entidades territoriales, los recursos financieros para desarrollarlas y
las reglas para evaluar los resultados
·
Las
diferencias entre organizaciones privadas y públicas en la racionalidad, en la
forma como buscan y usan información para tomar decisiones y en las condiciones
que determinan su sostenibilidad
·
La
heterogeneidad en la base económica, tamaño, complejidad y capacidad de gestión
existente entre municipios
·
Las
diferencias en el contexto social, institucional, cultural y político
En sentido amplio, es la información que se necesita para tomar decisiones. Quiere esto decir que la investigación deberá dirigirse a analizar el proceso de toma de decisiones a escala local, por una parte, y deberá también considerar los objetos de decisión, por otra parte.
La relación entre información y gestión local se aborda desde una perspectiva de sistemas, según la cual el proceso de gestión puede verse de la siguiente forma[1]:
Ver Gráfico1 (Prop3_Grafico1.gif)
Sobre los objetos de decisión, en
cuanto a alcance, se refieren a las diferentes etapas:
Otro aspecto relacionado con los objetos de decisión son las áreas de actuación (o sectores). En Colombia, las competencias locales en materia de provisión de servicios destacan como principales responsabilidades municipales las siguientes:
Al aplicar el modelo esquemático propuesto al desarrollo de estas funciones, bienes y servicios, se obtendría un diagrama con el siguiente contenido:
Ver
Grafico 2 (Prop3_Graf2.gif)
El ejercicio que sigue es utilizar este esquema para identificar la información que se requiere para determinar lo que se va a producir, en términos de...
...para satisfacer las necesidades de los clientes de las organizaciones locales, que son las comunidades poblacionales y organizaciones sociales, los agentes económicos asentados en el territorio y el medio ambiente natural y externo a dichas organizaciones.
Como puede apreciarse, la información necesaria es de diversa índole y por ello es necesario ayudar a los municipios en su organización y en la definición de una estrategia para producirla y ponerla a disposición de los tomadores de decisiones, con prioridad para las instancias directivas, pero atendiendo también las necesidades de las áreas administrativas y operativas.
Sobre la relación entre
información y comunidad
Lo planteado anteriormente hace evidente que la información producida tiene como destino tanto las dependencias públicas municipales, como las demás instancias que intervienen en la gestión local. En particular, las comunidades participan (o deben participar) en las distintas etapas de la gestión, con diferente intensidad y modalidades de intervención, según el sector o área de actividad de la que se trate.
Sobre la necesidad de hacer
referencia a los programas y los medios y no sólo a los resultados
Se necesita poner atención no sólo a los resultados, sino a los medios. Sin embargo, la razón por la que se formula la propuesta con énfasis en ello se basa en la importancia de explorar estrategias para llevar más rápido las administraciones locales a incorporar el paradigma de “gestión orientada a resultados”, lanzada hace más de una década, impulsado por las agencias multilaterales de cooperación, pero que ha logrado penetrar muy poco el estilo de administración de nuestros municipios.
Bajo este enfoque, se pone énfasis en los resultados como consecuencia de la acción y de la aplicación de unos recursos (escasos) a los fines perseguidos por las administraciones municipales, que corresponden a los enunciados en el punto 1, anterior. El énfasis, en esta perspectiva es hacer una evaluación de fines y no de medios, para destacar que no basta con realizar el esfuerzo, sino que es necesario producir un cambio (impacto) en la situación encontrada antes de la acción. A eso es a lo que se denomina resultado.
Finalmente, cabe destacar que la investigación hará referencia a la forma como las organizaciones locales transforman y usan la información para tomar sus decisiones.
Para ello, el punto de partida será realizar un análisis de:
a. Las necesidades de información.
b. Apropiación de información.
c. Procesamiento.
d. Usos.
e. Almacenamiento y disposición para aprovechamientos posteriores
En esta parte, cuyo orden de desarrollo no corresponde al aquí utilizado, se buscará realizar una aproximación teórica que permita distinguir entre el comportamiento de una organización pública, como corresponde a un municipio, y una organización de naturaleza privada. Se parte de una hipótesis (esbozada de manera parcial, por ahora) de que existen diferencias en la lógica a la que responde cada uno de esos tipos de organización y que esas diferencias explican las diferencias observadas en la infraestructura y la capacidad para demandar, obtener, procesar y aprovechar la información. Como consecuencia de tales diferencias se puede llegar a establecer diferencias en el desempeño de esos dos tipos de organizaciones, al menos en lo que hace referencia a la relación entre información – decisión – ejecución.
Una extensión de esta argumentación puede conducir a identificar la existencia de esa relación en ambas direcciones, es decir, tanto en el sentido organización – información, como en el sentido información – organización. Según esta otra dirección de la relación, la información también puede tener efectos sobre la forma y sobre el desempeño de las organizaciones. Estas son las cuestiones que se aspira examinar en el desarrollo de la investigación propuesta.
[1] Este esquema fue propuesto inicialmente por Turbay,
G (1995). Control Fiscal de