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　【】　　　　　　　　第　一　百　五　十　二　期　　　　　　　　　【】
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　　　　　2001.03.31　　　　　　　　　　　　　　　（sd0103e）
　÷÷÷÷÷÷÷÷÷÷÷÷　本　期　目　录　÷÷÷÷÷÷÷÷÷÷÷÷
１、旧文重刊　随感录（二则）　　　　　　　　　　　　　　　·陈独秀·
２、辩驳诘难　中国选举制度比美国（４０年前）的平等多了？　·长太息·
　　　　　　　镇压法轮功的法律依据在哪里　　　　　　　　　·包　谷·
３、聚焦报道　山西“割舌”事件离真相还有多远　　　　　　　·楚　天·
４、研究讨论　被忘却了的农村改革　　　　　　　　　　　　　·程晓农·
　　　　　　　你给我合理的税制，我给你廉价又廉政的政府
　　　　　　　　——从税负看经济制度创新（下）　　　　　　·张木生·
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　　人民有知情权　　　　　兼容并包，思想独立　　　　读书思考无禁区
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°旧文重刊°

　　　　　　　　　　　　◆　随感录（二则）　◆
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·陈独秀·

◇　特别国情
　　前筹安会的重要职员景耀月，近来发布他在国民制宪倡导会招待席上的演
说。大意是说宪法要按照一国的历史，习惯，民情，风俗，特别制定，不可模
仿欧、美的成法。我看什么共和，什么宪法，都是欧、美人特有的制度，按照
我们中国的历史，习惯，民情，风俗，都不必勉强学他。我劝景某还是拿古德
诺“特别国情”的话头，去鼓吹帝制罢；何苦谈什么共和国的宪法呢？
　　　　　　　　　　一九一九，二，九

◇　公仆变了家长
　　古时专制国，皇帝就是家长，百姓就是子弟。此时共和国，总统算是公
仆，国民算是主人。家长式的皇帝下一道上喻，拿那道德不道德的话来教训百
姓，原不算希奇。现在公仆式的总统也要下一道命令来教训国民，这是怎么一
回事？
　　　　　　　　　　一九一八，十二，二二

〖《独秀文存》〗

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°辩驳诘难°

　　　　　◆　中国选举制度比美国（４０年前）的平等多了？　◆
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·长太息·

　　先看美国的：
　　“……但是，不管是古希腊的奴隶制民主，中世纪的西欧城市贵族民主，
还是近代资产阶级民主，都是少数剥削者的民主。恩格斯在评述雅典民主的时
候说，‘九万雅典公民，对于三十六万奴隶来说，只是一个特权阶级。’中世
纪的西欧城市民主，以十四世纪的佛罗伦萨为例，九万居民中，也只有五六千
人拥有选举权。美国《独立宣言》宣称‘人人生而平等’，美国后来的《宪法》
有关选举众议院议员的人口统计方法却是：每个‘自由人’算一人，五个黑人
算三人，印第安人不算数。直到１９６２年的美国宪法修正案才承认男女平等，
１９６４年才承认不交人头税的公民有选举权。其阶级局限，可见一斑。”
　　——摘自《人民日报》２０００年１２月５日《论民主、自由和人权》

　　再看中国的：
　　四个农民一张嘴（农民有多贱？）

　　众所周知，长期以来，中国的农民一直受到政治上的压迫和经济上的盘剥
（有实证，版主莫删），如工农业剪刀差，户口歧视，就业歧视，以及越是远
离中心城市的地方高考录取线反而越高，等等。我发现原因之一，是农民的政
治权利天然就低人一等。不信，我先摘两段现行的《选举法》给诸位看看：

　　“第十四条　省、自治区的人民代表大会代表的名额，由本级人民代表大
会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍（１９９５年前为五倍
——注）于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。

　　“第十六条　省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由
全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍（１９９
５年前为八倍——注）于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”

　　简单地说，选举时，４个农民算１人！

　　大家若没看明白，我再补充解释一下：
　　１９７９年《选举法》出台时，中国农村人口为７．９亿，占总人口的
８２％。按选举法规定，则在省、自治区一级，农村代表占４８％，在全国人
大里，农村代表占３７％。

　　１９９５年修改《选举法》时，中国农村人口为８．６亿，占总人口的
７０％。按修改后的选举法规定，则在全国人大和省、自治区的人大中，农村
代表比例都只占３８％。

　　也就是说，１９９５年修改选举法后，在全国人大里，农村代表比例相对
提高，而在省级人大中的比例却大大降低了。

　　农民代表的比例本就这么不相称的低，再被当官的代表操纵着点，在人大
会里就更说不出话来了。

　　有人会说，中国农民的比例太大，所以只能４个人有１张选票。那么，美
国农民只占总人口３％（？），是不是该１个人有４张选票？

　　另外，我建议，鉴于中国有选举权的公民中，６０岁以上老人只占少数，
他们的利益得不到保证，因此，６０岁以下的有选举权的公民应该２人算１
票，以保持平衡，怎么样？

　　大家再怎么在网上呼吁平等，没用。新闻媒体自然是党的喉舌，人大会上
以农民为主体的穷人也发不出声音。穷人还要继续受剥削受压迫下去。

　　中国农民的苦痛大家也看过一些言论，但其痛彻心肺的程度，非亲身经历
者是不能体会的。我见的太多，竟也渐渐麻木了！

〖“大家论坛”〗

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　　　　　　　　◆　镇压法轮功的法律依据在哪里？　◆
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·包　谷·

　　３月２１日，《人民日报》发表署名文章，题目就是《“法轮功”触犯了
哪些法》，通篇想解释的就是，“李洪志及其法轮功”确实触犯了中国的法
律。本来，镇压运动已经搞了一年半多，人大、高法、高检、公安部都忙上
了，“李洪志一伙”触犯法律应该是铁定的。想想看，要是“李洪志一伙”没
有触犯法律，这事情可怎么交代？可原来一向唱的高调是，和法轮功邪教的斗
争是关系到国家存亡的政治斗争，现在却要讲明，镇压的原因是“李洪志一
伙”触犯了法律。这样的解释非常重要。熟悉中国历史的人都知道，前者是党
的语言，是意识形态的语言，这种语言一开口，您就甭想论理，这种语言是用
枪杆子做后台的；后者是法治国家的语言，这语言一开口，说明大家至少承
认，镇压运动是必须以法律为依据的，必须合法。
　　搞了一年半多的镇压运动，现在还来谈合法不合法的问题，是不是不够及
时？显然是晚了一点。可是比不谈好多了。我衷心地欢迎这篇文章，衷心地欢
迎这个话题。我对这样文章的出现持正面的肯定。现在，我就来响应这篇文章
的讨论，谈谈镇压法轮功到底合法不合法。
　　首先我想在这罗嗦解释一点：如果你认为法轮功是伪科学，所以就可以发
动运动镇压；如果你认为法轮功信徒曾经包围报社示威，在某人家门口集会示
威，在中南海大门口静坐示威，所以就可以取缔镇压；如果你实在讨厌法轮功
这样愚昧的东西，而这样愚昧的东西还引得数百万人信仰追随，所以就可以镇
压；如果你是持这样观点的朋友，请原谅我以后另外找时间和你们讨论，这必
须从更基本的原理讲起。下面的讨论可能对你们不太好理解。我们另找时间，
好吗？
　　现在，让我们从镇压运动的第一天讲起，１９９９年７月２３日，人民日
报宣布，中共中央作出了惩治邪教的决定。

●　１９９９年７月２３日
　　在这个时刻，中华人民共和国有法律吗？有！有刑法，有刑事诉讼法。针
对所谓的“邪教”活动，有刑法第３００条。刑法用来针对社会上的犯罪活
动，作出起诉，判定罪责，是不是完备呢？
　　应该说，这个时候的刑法是够用的。我完全相信，在数百万或上千万的法
轮功信徒中，有人“奸淫妇女、诈骗财物”，有人“蒙骗他人，致人死亡”，
等等，刑法上有相应条款，足够对号入坐，相应定罪。问题是，刑事诉讼法对
起诉、取证、法庭审判也做出了相应的规定。刑法和刑事诉讼法在该时该刻是
处理这样的违法犯罪的法律依据。针对这样的违法犯罪活动，由什么国家机构
来查，怎样查，怎样取证，怎样起诉，按照什么程序审判，什么样的人是犯罪
主体，由谁来判定罪责，被告有什么权利，怎样为自己辩护，怎样按照程序上
诉，等等，这些都有法律规定，都是这个国家所有人，包括中国共产党中央委
员会的委员们，都必须遵守的。
　　法律讲的是一人做事一人当。谁犯罪，就起诉谁，就惩罚谁。犯罪主体不
能随便扩大，不能一人犯罪，后面来个“一伙”就打击一大片。不能搞连坐，
不能搞株连，不能在嫌犯外面迫使人人表态，搞精神迫害。如果确实有１４００
个人被害死了，就必须一个一个地调查取证，确定责任，按照程序起诉、审判。
不能马马虎虎把数百万人都扣在一起。
　　可是中共中央的镇压法轮功的决定根本就没有往这上面想。决策者脑子
里，宪法、刑法、刑事诉讼法，连一点影子也没有。仅仅只有那么几个老人，
根本不顾任何合法程序，一拍板就剥夺数百万人的信仰和行动。没有比这更无
法无天的了。
　　我不想在这儿谴责作出决策的那几个老人，我说过，我理解他们作为个人
的局限。但这是一个教训。必须指出这个教训：作为任何一个领导人，完全可
以赞成某学说，反对某信仰，可以喜欢某个人，讨厌另一些人，但是当你运用
权力的时候，你必须有合法的概念，你必须服从法定的程序。这才叫以法治
国。你就是欣赏以德治国，也不可以不讲法律的约束。
　　中共中央委员会没有合法资格作出侵犯数百万公民权利的决定，那个决定
违背了宪法、刑法、刑事诉讼法，是非法的。它不能作为１９９９年７月以后
一段日子里镇压法轮功的法律依据。这个国家要以法治国，这是你们自己说的。
　　现在，退一步假设，１９９９年夏天，刑法和刑事诉讼法对付“邪教活
动”的条款不足。那么，按照宪法，只能由全国人大立法修法。中共中央没有
这个资格。而且，在新的法律法规产生以前，原有刑法不能涵盖的行为就不是
犯罪行为。这就是通常所说的，法律不能追溯立法以前的行为。
　　结论：１９９９年７月后一段日子里，全国按照中共中央的决定发动的镇
压法轮功的运动，没有合法依据，是非法的。

●　１９９９年１０月
　　１９９９年１０月３０日，九届全国人大作出了惩治邪教的决定。很多好
心的朋友认为，从此以后，镇压法轮功就有法律依据了，就合法了。
　　我们且不说这样的橡皮图章立法是多么可怜，且不说这种给镇压补课的做
法是多么笨拙，让我们就事论事说说这个立法决定。
　　人大的决议，用作惩治犯罪，乃补充刑法之不足。无论是刑法，还是用于
补充刑法的人大决定，都只能针对具体的犯罪活动，也就是说，规定什么样的
行动是一种犯罪活动，规定这种犯罪活动的罪名，以便检察部门起诉；规定这
种罪名的刑罚，以便法庭定罪量刑。刑法不能模糊地针对一类人，针对一类信
仰，针对一类组织，也不能从一类活动就推而广之地扩大到一类人、一类信
仰、或一类组织上。简单地说，成文法律不能认定“李洪志一伙”是罪犯。
　　人大的决定，似乎对此也有顾虑，虽然谁都知道这是针对法轮功等信众
的，却不提具体的法轮功这一名称。但是，这个决定在操作上很难把握合法和
滥法的界限。所以，同时搞了一个高法高检的解释。这样同时产生的人大立法
决定和高法高检执法解释，实在是太可疑，太笨拙了。这只是说明，最高决策
圈子想继续一棍子把法轮功打死，但是比起三个月前，知道有法律依据这个顾
忌了。
　　可惜，操纵人大来把几百万人的信仰打成非法，这在法律上是不可能行得
通的。这一代老人，连这一点都看不出。从法理上讲，人大决定的问题是，作
为立法机构，它不能取司法而代之。它只能立法规定什么具体行为是非法的，
而留待司法去判定有这种行为的人是不是有罪。事实上，１０月３０日的人大
决定，再配上高法高检的解释，就成为以后限制法轮功信徒行动的根据。只要
是法轮功信徒，就不能上天安门去，去了就是“利用邪教妨碍法律实施”，就
是有罪。这是典型的立法机构行使司法功能，这是违宪的，是不合法的。
　　结论，１９９９年１０月３０日的九届人大惩治邪教的决定是不合法的，
不能作为此后镇压运动的法律依据。此后的镇压运动仍然是非法的。
　　现在退一步说，就算人大１０月３０日的决定是合法的，有法律效果的，
是可以作为法律依据的，那么，请问你怎么解释从７月２３日到１０月３０日
的镇压运动。如果这一决定是合法的，有法律效果的，那就说明在此以前，刑
法规定不足，那么７月到１０月的镇压就是在没有法律依据的情况下对民众的
迫害，这种迫害持续了三个月，盗用了全部国家机器和社会资源，这样的做法
是任何法治国家所绝对不能容忍的非法胡来。人大必须指令高法高检对党和政
府这种没有法律依据的犯罪行为作出反应。
　　如果７月到１０月的镇压运动是有法律依据的，那就说明刑法和刑事诉讼
法足够完备，那么１０月３０日的人大决定就没有必要，这样的决定就是无事
生非地危害公民的合法权利。
　　这儿的逻辑非常简单，７月到１０月的镇压在先，１０月３０日的人大决
定在后。如果人大的决定能够作为以后镇压法轮功的法律依据的话，你就必须
对７月至１０月镇压运动的非法性作出一个交代！人大和高法高检回避不了这
个问题。

●　请履行以法治国的承诺
　　中国人其实都知道，镇压法轮功是出于政治原因。但是我还是愿意就事论
事，就法论法，正面地看待政府方面，中共方面出现的或将会出现的任何一点
开明、宽容、和自我约束。
　　在镇压法轮功运动的决策、发动、宣传、操作上，最典型地反映了旧制度
的痼疾。权力的高度集中和无所制约，党的政策支配国家的一切，封杀任何不
同意见，一意孤行而失去自我纠错的机会，这些使得在法轮功问题上，党和政
府犯错误成为必然。这种必然性是制度造成的。如果政治制度不改良，以后还
会有这样的事情发生，下一次就不知会轮到谁了。
　　事实上，党和政府也知道，在法轮功问题上的权力运用，和它刚刚作出的
以法治国的承诺是不相容的。可是，也是这个制度决定了，犯了错误的最高决
策者没有纠正错误的机会。他一认错，这个制度天生的残酷内斗机制就会把他
赶下台去，别人就会利用纠他的错而获取上台的合法性。他也明白，他手里的
镇压机器只能保证他在任上的时候，这个错误不纠正，而这种明显的冤案，恰
是他的下任的资源。他的下任“挖祖坟”的可能性就太大了。因此，只要有足
够的时间，权力就会在家族内部传承，就象北朝鲜一样。这个制度和人的本能
决定了这一点，从而奠定了我们这个国家劣胜优汰的基本架构。所以，这个制
度到了这样的领导人交替的时候，特别地封闭、固执、迟缓而危机重重。正是
这样的机制，使得我们这个国家永远屡屡犯错，迟迟徘徊，永远是一个落后的
大国，而且在今天的世界上变得不可理喻。我们这个国家，再不在这方面改
革，实在是太落后了。
　　我一再提法轮功问题，不仅因为镇压法轮功对于几百万底层法轮功信徒是
极不公正的，这样的不公正是不能容忍的；不仅因为在法轮功问题上，中国官
方对不同意见的封杀最严；更重要的是，镇压法轮功和这个国家的政治制度与
决策方式连在一起，镇压法轮功运动的法律问题，是中国政治体制改革和社会
进步的一道“坎”。你不跨过这道“坎”，谈不上以法治国，谈不上政治改
革，谈不上社会公正，也就谈不上社会的进步、开明、和人道，谈不上什么安
邦治国。

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°聚焦报道°

　　　　　　　◆　山西“割舌”事件离真相还有多远？　◆
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·楚　天·

　　备受媒体关注的山西岚县“割舌”事件日前有了初步处理结果。涉嫌对受
害人李绿松刑讯逼供的岚县公安局副局长吴容光、干警杨四成一审被判刑一年
零六个月，缓刑二年。附带民事诉讼的被告岚县公安局除已付１６万元医疗费
外，一次性赔偿李绿松经济损失９８８７７元。
　　据山西省人民检察院吕梁分院调查，１９９９年１２月１０日夜，岚县县
委、县政府、县政协、县教育局的４块牌子被盗，大门旁的墙上被人用红色广
告色书写了“铲除贪官污吏、铲除腐败”等标语。岚县公安局在对此事调查过
程中，根据岚县梁家庄乡裴家庄村农民李绿松因新建村办小学等事经常到县教
育局等有关部门上访的线索，认为李绿松有一定嫌疑。１２月１１日上午，县
公安局干警在李绿松姑姑家中找到李，并强行给李戴上手铐，捆住双脚，于当
日１４时带回刑警队，由干警分４班讯问和看守。将李桎留约３２个小时后，
于１２月１２日２１时，以涉嫌妨害公务罪决定对李刑事拘留，２２时送县看
守所关押。传唤、拘留等法律手续均在之后补办。
　　新华社记者尹天玺发自太原的报道说，李绿松被关进看守所后，看守所指
导员因李不服管教，就给李加戴了手铐、脚镣，并在请示主管的公安局副局长
吴容光同意后，将李身着单衣单裤捆在了自制的土刑具门板上，面朝门口斜立
于监室土坑边直至１２月２４日，李绿松被送往县医院时，已极度衰竭，不能
站立，臀部、背部生褥疮，双脚跟破溃，消化道出血，水电解质代谢、酸碱平
衡紊乱。２００１年１月１５日，李绿松办理了取保侯审手续，转至吕梁地区
荣军医院治疗。
　　报道没有提及争议最大的岚县公安人员对李绿松的刑讯逼供及李绿松舌头
是否被干警割残的情况。
　　此前，公安系统的《人民公安报》称李绿松的舌头没有断，他身上的伤是
戴上械具后不断挣扎时造成的。
　　但据南方周末３月１日的报道，２００１年２月５日，北京大学司法鉴定
室就山西“割舌事件”出具的司法鉴定书指出：舌体右前端可见一３５×４
ｍｍ２的光滑断面，原有乳头和黏膜结构缺失；上下边缘整齐，可见两条平行
的创面自然愈合后形成的线性疤痕，长３５ｍｍ。该鉴定书的鉴定结论为——
被鉴定人李绿松舌部创伤的成因为锐器切割所致。这个结论意味着，上访青年
李绿松的舌头的确被人割了一刀。
　　这家具有公信力的南方周报曾在２０００年５月１２日头版刊出《山西
“割舌事件”真相调查》一文对该事件的前后经过和现状进行了详尽的披露。
　　《调查》指出，李绿松被岚县公安人员非法超期羁押，捆绑在一块门板上
长达１２日之久。《调查》形容李绿松身上的累累伤痕“触目惊心”：鼻尖部
有Ｓ形伤痕；双脚踝、脚后跟、手腕处均有大面积的疤痕和厚厚的血痂层；臀
部、后腰有多处伤痕。
　　记者在报道中描述说，李绿松的舌头舌尖的形状不明显，舌头略微发肿，
舌表粗糙，色泽较常人暗，有溃疡点，舌尖部位（圆秃）上下有两道平行的白
线。因为李绿松没有尽可能地张开嘴，记者无法看到他完整的舌形。
　　南方周末在发表《调查》一文同时编发的编者按中指出，“细节上的争论
并不能掩盖整个事件的性质。这位上访青年的舌头乃至整个身心在刑讯期间受
到重创已是不争的事实，这是对宪法和法律赋予公民的权利的野蛮践踏。”同
时呼吁，“有关部门本着对事实和法律负责任的态度，对这起备受公众关注的
事件作出公开调查，我们呼吁那些知情的医生和警员本着职业良心站出来公开
作证。”
　　但一年多时间过去了，没有知情的医生和警员站出来为这个反腐败的农民
的儿子作证。
　　与此同时，最早披露“割舌”事件的山西当地媒体的对此事件的态度也截
然不同。
　　２０００年５月１５日，《山西晚报》以《李绿松舌案做出医学鉴定，瘢
痕形成有待于继续调查》为题报道了山西医科大学第一医院对李绿松舌头伤情
的医学鉴定：患者张口不困难，在舌部右侧双尖牙区到左侧切牙区舌缘可见线
状瘢痕，长度约３·５—４·０ｃｍ，触诊瘢痕稍硬，舌腹及舌背组织有轻度
错位愈合，无明显舌体缺损。舌运动检查：伸舌、抬舌运动正常，不偏斜。因
历时四月有余，从目前检查，对致伤原因，不易确定。根据目前检查，不会有
舌功能障碍。
　　２０００年６月１日，率先报道此案的《山西青年报》在头版以“本报编
辑部”的名义发表了《坚持新闻真实性原则———由本报失实刊登李绿松断舌
报道引发的教训》一文，称“这是本报近年来刊登的一篇严重的失实报道”。
　　在谁是“割舌”真正凶手的问题上，官方新华社的报道说，岚县公安局副
局长吴容光、干警杨四成由于涉嫌对受害人李绿松刑讯逼供一审被判刑一年零
六个月，缓刑二年。但南方周末今年３月１日的报道称，李绿松的自述记录中
留下了９个警员的名字，其中不包括吴容光、杨四成。
　　据悉，吴、杨不服判决，已提出上诉。
　　山西“割舌”事件离真相还有多远？
　　李绿松目前精神状态处于反应性精神障碍———抑郁状态。他的父亲李存
德为了给他治病和打官司卖掉所有的家产，全家６口人无片瓦立锥之地。本网
去年报道此事件的同时捐助三千元现金资助李绿松的弟妹读书，但这对于一个
被恶运摧毁的家庭来说无异于杯水车薪。
〖网友推荐〗

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°研究讨论°

　　　　　　　　　　　◆　被忘却了的农村改革　◆
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·程晓农·

　　今天在中国，加入世贸、与国际接轨等口号越来越响，大有代替兴旺了近
二十年的“改革”口号之势，从另一种角度看，似乎以往那种主要关注国内经
济体制改革的眼光再也跟不上形势了。其实，当前中国比加入世贸更艰巨、更
重要的一个关键，就是如何通过进一步的农村改革，改变农村目前日益严重的
经济困局。中国的改革本来是从农村开始的，但二十年之后，农民的境况却陷
入了一种十多年来从未有过的困难之中，由此影响到全国的经济沉入低增长和
连年萧条。可惜的是，在目前国内的主流话语中，进一步的农村改革却似乎已
被忘却了。好像经过八十年代的承包制改革，农村的体制已经基本理顺，再也
不值得重新关注了；即便有一些相关的讨论，也往往是一些零散的政策措施，
而缺乏对农村困局的整体评估。
　　八十年代中，中国研究改革的专家学者里，最强的队伍之一，就是杜润生
领导的农村政策研究室属下的一群中青年经济学家，他们常年持之以恒地调查
研究，始终保持着观察农村问题的前沿眼光，在政策研究和学术讨论上都赢得
了领先地位，也引起了国际学术界的重视。然而，八十年代末，这支队伍被打
散了，此后虽然还有一些学者继续坚持不懈地研究“三农”（即农业、农村、
农民）问题，取得了不少成果，但背后再也没有强有力的团队研究的支持，更
何况今天的“三农”问题比以前更复杂，不单是经济问题，也是社会问题，甚
至涉及到政治改革，对此失去上述的团队研究，只靠一些政府机关的农业经济
专家作些单纯的经济技术分析，就有“盲人摸象”之虞，面对今日农村的困
局，似乎只能在中国的媒体上见到个别学者的分析以及一些记者的零星报导，
却再也看不到八十年代那种脚踏实地、以第一手调查为基础、有充分说服力的
系统整体性分析研究，更看不到有关“三农”的政策制定与这类研究之间的良
性互动。这或许就是农村改革被忘却的一个重要原因。

⊙　今日农民：富起来了还是越来越穷？
　　往昔二十多年中，中国通过农村经济改革，彻底抛弃了严重束缚农民经济
和人身自由的人民公社体制，农业生产力迅速回升，带动全国出现了八十年代
的经济繁荣，但随后就进展不大。按照一些书斋经济学家的看法，似乎只要在
农村里引进了市场机制，农村的体制就自然而然地理顺了，然而现实却是市场
机制这只“看不见的手”，被另一只“看得见的脚”踩住了，现存的权力分布
格局把一度尝过改革甜头的农民重新置于被剥夺的境地。近年来农村这个中国
经济社会的基本面的状态，正处在每况愈下、难以有效改善的境地，大致表现
在以下几个方面：
　　首先，农业的收益明显地大幅度下降。由于九十年代上半期的“泡沫经
济”已经逐渐消退，而政府转嫁社会福利支出的措施大大加重了城市居民的生
活负担，城市居民、特别是内地中小城镇居民的收入和消费开始萎缩，对农产
品的需求已经没有以往那么旺盛了，这直接造成了农产品价格连年走低。而另
一方面，农民的种植成本却面临着垄断型工商企业的价格哄抬，种子、化肥、
电、农药等的成本越来越高，造成“种得越多、亏得越重”，而且今后中国的
农产品价格已经没有再抬升的空间。最近农业科学院的一位学者详细分析了中
国农产品的成本和价格，其结论值得国人警醒，他发现，中国的大多数农产品
价格已经超过国际市场的平均价格，而多数农产品的生产成本也高于发达国
家，中国农民指望农产品价格回升带来今后的收入增长，是没有希望的了。最
近中国坚持加入世贸组织后不能取消农产品补贴，延缓了加入世贸的进程，也
反映出中央政府对农业问题的担忧，但即使中国能继续维持国内农产品市场的
价格，尽量减少低价进口农产品的冲击，中国农民的种植业收益也不可能再有
明显的改观了。
　　其次，近年来农民的收入增长停滞不前、甚至有所减少。最近国家统计局
开始承认，农村居民的收入增长明显放慢，有时只有两三个百分点。事实上，
从一些来自乡村基层的报导看，就连统计局的这个官方数据也有很多水份。许
多乡镇长、县长为了呈报政绩，往往人为地夸大农民的收入。甚至，当农民的
田产收入下降时，有些基层干部就按照农民家里有几棵果树、有几只母鸡来计
算一年的最高产果量和下蛋数，好凑出一个“增长”的农民家庭收入，至于母
鸡到底下了多少蛋、果树是否年年都能结那么多果子，这些干部就不管了。有
经验的专家都了解，统计局的农民收入统计一般都有高估的倾向。另一方面，
在这个“增长”的“收入”当中，其实包括了相当大的一部分农民家中积存的
粮食或其它农产品。由于近年来粮价一再下跌，农民收获的农产品如按政府规
定的收购价格出售，将严重亏本。农民们只好暂时把农产品囤在家里。如果把
这种无法变现的收获剔除，农民来自农业的现金收入其实是下降的。如果不是
有上亿农民进城打工，给他们的家庭带回一点现金收入，那么许多农民家庭恐
怕连应付摊派的现金都拿不出来。
　　第三，乡镇企业开始萎缩。最近在国内出现一股谈论加快农村城镇化的清
议，似乎只要在乡村多建成一些新兴城镇，农村的萧条局面就能改观了。农民
搬到城镇去从事非农行业的前提，是乡村非农产业的加快发展，但是近几年
来，实际情形恰恰相反，兴旺一时的乡镇企业开始进入了收缩阶段，连年关闭
裁员，不但不能吸收多少新的农村劳动力，相反却吐出了数千万以往吸收过的
劳动力。乡镇企业的这一波衰退并不完全是经济形势周期性变化的结果，还有
更深层的体制原因。过去二十年中，乡镇企业的快速发展背后，有一只基层政
府的“手”在推动，这曾一度被一些学者视为中国乡镇企业发展模式的优势，
现在却可以看出，这只“手”也造成了乡镇企业发展中的盲目性和不经济性。
一旦全国范围的“泡沫经济”消失，大批赶上“泡沫经济”风头的乡镇企业就
难以生存下去。乡镇企业有过一个“成功典范”，即“苏南模式”，现在已显
现出明显的败象，苏南的基层干部也不得不坦诚这条道路的局限性，开始了反
思。
　　第四，进城打工的农民处境艰难。在内地的许多省份，进城打工成了农民
养家糊口的惟一生路，有的省份如安徽，多半男劳力都得靠离乡打工来维持家
计。而从整体上看，除了少数繁荣地区和都市外，多数内地城市的经济也并不
妙，于是，出现了上亿农民争抢东部都市和少数繁荣地区工作机会的局面。近
年来，农民春节后离乡外出寻找打工机会的时间越来越早，甚至有的人大年初
一就离家上路，因为谁都想抢在别人面前争取到有限的工作机会。由于政府并
不提供对农民工需求的全局性信息，上亿农民工的大规模流动带有很大的盲目
性，全靠农民工之间的乡亲关系网提供一点不可靠的消息。许多盲目涌入广东
一带的民工找不到工作机会，又返回头北上涌向北方、西部城市。而与此同
时，不少城市的政府却开始设置重重障碍，限制农民工的就业机会，以保护城
市失业者的饭碗。例如，北京市最近就宣布要实行“上岗证”，许多粗壮工种
的工作机会都要凭市政府批准颁发的“上岗证”才能就职。显然，农民进城打
工的机会不是越来越多，而是“人多粥少”。总体上，城市里能容纳的农民工
数量已接近饱和，而越来越多要求“脱困”的农民还在涌向城市。
　　最后，也是最难治理的，是乡村两级干部的腐败及其横征暴敛，把农民种
田的微薄收入搜刮一空，农民的不合理负担之重前所未有。由于这方面的情势
相当严重，因此国内媒体有时也披露一些局部事例。本文将就此作进一步的分
析。

⊙　都市人的“新世纪”和乡下人的新困境
　　近几年来，国内媒体对“大好经济形势”的报导，越来越集中在少数大都
市和浙江东部、广东沿海，特别是北京、上海、深圳、广州四个最繁华的都
市。都市建设日新月异，居民生活的质量已经进入了讲究养生、美容、减肥的
阶段，网络普及率越来越高，国际化的征兆也日益明显。对这数千万居民来
说，新世纪似乎就意味着生活水平告别“小康”、与发达国家接轨；媒体围绕
着这些都市居民的愿望，又编织出一幅“买汽车、住新房”的“新世纪图”，
更是引得连台湾都有人羡慕起来。上述繁荣地区大约不过有数千万人口，中国
不可能光靠这么一小块地域就带动全国经济，这些繁荣地区充其量也不过是个
“脸面”、“橱窗”而已。
　　而占人口百分之九十以上的内地，特别是农村，恐怕完全沾不上“橱窗里
的繁荣”的光。光是看内地中小城市居民现在的生活状况，就会发现，那里的
民众恐怕完全看不见他们个人前途上的“新世纪曙光”；在内地中小城镇，许
多家庭的月收入不过数百元而已，仗着物价低，每日勉强糊口还过得去，但当
地企业都破败不堪，失业的人越来越多，儿女们的就业机会渺茫，能在政府机
关里谋个饭碗，就是“人上人”了，再不敢有别的奢望。至于内地农村的境
况，上面已经提到，多数农民正陷入一种新的经济困境，对他们来说，“橱窗
里的繁荣”不但毫不相干，甚至是一种引起愤慨的刺激。而当都市里的人们畅
想“新世纪”时，大概很少会意识到，由于农村困局的严重性，这样的都市幻
觉是非常脆弱的。因为，这种“橱窗”是没有“玻璃”的，不可能把“橱窗里
的繁荣”与“橱窗外的贫困”断然隔离开来。
　　今天中国的形象，似乎已经化约成少数都市的面貌了。外国人看了北京、
上海、深圳、广州，以为这就是跨入二十一世纪的中国。倘若中国人也以为如
此，就不免自欺欺人了。从一种比较客观的角度去评价新世纪中国的局势，广
大的内地农村才反映出中国问题的主要方面，毕竟，人口的绝大多数住在那
里。如果制定政策时不能从八亿农村居民的现状出发，而只把眼光盯在都市里
的几千万居民身上，不仅是目光短浅，而且也误判大局，绝非都市民众之福。
　　农村是如何陷入困境的？为什么农民们在改革初期的“幸福生活”会得而
复失？这个大题目到现在也没有一个比较系统的答案。从总体上看，农村改革
取得初步进展以后，政策就开始逐步向城市倾斜了。先是政府在八十年代运用
财政资源提高城市居民的工资，增加物价补贴；接着，九十年代允许国有企业
大幅度提高其垄断产品的价格，使改革初期农民从农产品价格提升中得到的好
处，又因种植成本上涨而被国有企业拿走；在“泡沫经济”红火的岁月里，垄
断型农村金融机构又把农民的储蓄大量转移到都市地区的房地产和股市投机当
中，吃亏的是存款的农民们，赚了的是这些机构的员工们，而“繁荣地区”的
居民则或多或少、直接间接地得到益处。当然，都市的繁荣还与外资的投入有
关，大量的外资集中在几个都市地区，自然能营造出繁荣来，而内地农村是不
沾边的。
　　政府本来负有扶持经济落后地区、帮助贫困人口的使命，但自从九十年代
以来，基本上再也看不到真正对农民施惠的措施，而让少数都市居民的生活
“锦上添花”的措施却接连不断。比如，最近为了增加内需又动用财政资源连
续给城市居民中“吃皇粮的”人加薪。其实，日子确实过不下去的，并不是
“吃皇粮”的人。问题在于，进入九十年代以来，八亿农民不仅在政策研究圈
里没有多少代言人，在政策制定过程中也得不到必要的关怀。这是“三农”问
题积重难返的根源。
　　中国当前最紧迫的是给几大都市“锦上添花”吗？如果把几个大都市里的
一部分城市建设投资省下来，少盖几座超高层“世纪建筑”，少建一条“五环
线”或地铁新线，少花些铺陈奢华的主干道灯光投资，而把资金投入到内地去
帮助农村发展，可以让数十倍于都市人口的农民受惠，经济上产生的连带效应
更是不可估量，至少也不用再让城市老百姓向“希望工程”捐款、资助农村的
穷孩子上学了。少花一点这样的都市投资，绝不至于就影响到这几个都市的繁
华，无非让已经够华丽的“橱窗”上少一道“光辉”而已。这样简单的想法之
所以没有“市场”，是因为它顾的不是“橱窗”和“脸面”的光鲜。农村既非
“脸面”，又非政治上的“基础”，乡下人的困境就显得不那么“重要”了。
　　过去几年中，每当提到增加收入，首先想要照顾的是正项收入不差、额外
收入和享受更多的政府官员，而贫困的八亿多农民就被“忘却”了；但提到扩
大消费品销售时，就想到要让农民多花钱，目的不是为了让农民过得好一些，
而是要减少城市里国有企业的产品库存。一些都市里的经济学家呼吁，要打开
庞大的农村市场，让农民们多消费，城市里国有企业的产品才有销路。而现实
却是，几年来全国农民的人均消费品购买量一直在萎缩。现在，全国消费品的
百分之七十多是卖给占人口百分之十几的城市居民的，其中购买力最强的又局
限在那少数几个繁华都市；而占人口百分之八十多的农村居民，只买得起全国
消费品的百分之三十不到。当都市里的经济学家们建议如何进一步压榨农民们
早被掏空了的荷包时，却懒得去想一想，为什么多年来农村市场不但无法扩
大，相反却日益萎缩？国内部分学者的“都市偏倚”倾向其实是政府的相同倾
向的反射，他们不但很少关注占人口绝大多数的农村居民的贫困，甚至连农民
贫困的原因都不去思考了。

⊙　“三农”问题的出路何在？
　　解决“三农”问题的长远方向，当然是发展农村经济。在这方面可以长篇
大论地谈很多短期内无法见效的设想。现在写在种种文件上的措施，也很少有
新鲜的，多半都是过去几年来国内学者反复提到过的，写进文件里也不止一回
两回了。以往几年这类措施没能“立竿见影”，今后也很难让人相信它们就会
发挥神奇的功效。
　　眼前应该立刻解决的，是别让农民过不下去。所以，或者是增加农民的收
入，或者是减少农民的支出负担，或者两者齐举，总要有一些措施，农村的经
济困局才能略有缓解。然而，到底有哪些可能性呢？
　　虽然中国在加入世贸的谈判中，坚持不能取消农产品补贴，其实，指望农
产品补贴来保护农民的利益是有限的。首先因为政府其实拿不出多少资金进行
补贴；其次，在现行体制下，对农产品的补贴大部分最后都落到了垄断型国有
商业系统的口袋里，实际上肥了供销社、粮食系统员工，而对农民收入状况的
改善却补益不多。
　　那么，是否可能对农民减税呢？清代康熙和乾隆年间，皇帝为了减轻税
赋，曾实行过各省轮流免赋的政策。１９９４年实行新的税制后，中央财政明
显宽裕了，花起钱来再也不像八十年代那样束手束脚，但地方财政的份额却相
对收缩了，不足以养活省、县、乡几级政府日益庞大的官员队伍。过去几年
中，越来越多的县级财政已经不能按时发放工资。在集权体制下，地方财政收
入短拙的结果，必然是省财政挤县财政、县财政挤乡财政，最后造成了县、乡
两级财政入不敷出。于是，县、乡政府就把日常开支的很大一部分转嫁到农民
头上，用税外摊派的方式，强迫农民们养活基层官员们。问题的症结，其实不
完全是地方政府胡作非为，中央财政敛得太多、不顾基层财政的困难，也是一
个原因。然而，中央财政虽然收入比地方财政宽裕，但花在城市里、特别是都
市里的钱更多，照样是捉襟见肘。目前，为了维持城市经济的繁荣并保住经济
增长率不至于下降，中央财政连年举债，已经负债累累，根本无法再对广大中
西部省份的农村提供更多的财政返还。政府在减轻农村的正常税赋方面其实已
经无能为力。
　　既然税赋无法减轻，大幅度提高农民收入也等于无计可施，那么，如何减
少农民的不合理负担就成了缓解矛盾的一个重要环节。从这个角度看问题，
“三农”问题已不是个经济问题，它直接涉及到政治体制的改革。
　　要命之处还在于，庞大的县、乡级干部，甚至也在向沿海繁华地区看齐，
不但过上“小康”生活，还想告别“小康”、在新世纪里生活水平再上一个台
阶。既然本级财政收入不够，中央财政又舍不得补贴，他们必然转向农民摊
派，来提高自己的生活、消费水平。例如，七、八十年代乡镇长们多住在办公
地点的宿舍里，他们的家就在当地或附近，也基本步行或骑自行车，现在全国
的乡政府负责人九成居住在县城里，光是每天坐公家的汽车从县城到乡政府上
下班，所花费的购车、养车、司机、汽油费，一年就达数千亿元，现行的基层
财政预算根本不可能包括这笔庞大的开销，最后其中的一多半必然以各种名目
转嫁到农民头上。于是，为了乡镇长们“腿上的现代化”，全国农民一年收入
的几分之一就填进去了。两年前《中国改革报》等报纸批评过这个问题，但似
乎并未产生什么明显效果。
　　为了试图缓解农村基层政府乱摊派的问题，去年中央政府在安徽搞了“费
改税”的试点，深受农民欢迎。但是，好景不长，这项改革的新闻报导刚刚见
报，乱摊派就已经在安徽死灰复燃了。试行费改税后，断了基层干部以往的财
路，以前通过摊派而捞进口袋里的钱现在入了国库，这就可能造成干部“生活
水平的下降”。于是，一些地方的乡干部就故伎重演，新发明了非法的“人头
税”等国税之外的“私税”，甚至动用专政手段，开办所谓的“教育班”，非
法收押不愿意交纳这种“私税”的农民。湖北某地也出现了按农民私宅面积非
法开征所谓的“土地使用税”的恶例，结果逼得交不起“私税”的农民只好扒
了自己的房子背井离乡而逃。

⊙　跳出“官逼民穷”的循环
　　摊派和反摊派，是目前农村的最大矛盾。农民的日子越艰难，对摊派的反
弹也越大；同样，为了更多地从农民家里搜刮财物，许多乡政府专门养了类似
“二警察”的队伍，以便遭到反抗时能用强力制服农民。于是，在乡政府和农
民之间，出现了一个“正反馈”式的“循环”：农民越是反对摊派，乡政府就
越需要扩大强行实施摊派的队伍和干部人数，而这又相应增加了摊派的负担，
会引起农民更强烈的反对……。从这个基层的“循环”可以联想到另一个“循
环”：农民与基层政府之间的矛盾冲突越多，上级政府就越倾向于扩大基层干
部的人数和强化基层政府的功能，而这势必加重压在农民头上的摊派负担，将
使得农民与基层政府之间的冲突更加激化。显然，陷在这种“官逼民穷”的
“循环”中，只会导致官民两败俱伤的结果，而矛盾和冲突则逐渐积累起来，
朝着爆发点逼近。这是“恶性循环”。
　　制止乱摊派的命令也好，试行“费改税”也好，都是治标不治本的临时性
安抚手段，根本的解决办法，只有减少农民必须养活的基层干部人数以及他们
的开支数量。不久前，国内有学者提出，可以考虑回到１９４９年以前的乡村
体制，彻底撤销乡村两级组织，由农民自治，选举乡保长，这样的建议就是一
个釜底抽薪的办法。这又涉及实行乡以上干部的民主选举，关系到农村政治体
制的彻底改革。如果说，八十年代初取消人民公社三级所有的体制、实行土地
按户承包是一场重大的“革命”，那么削减农村基层干部数量、实行乡以上干
部的民主选举，就是农村改革以来解放农民的第二场农村“革命”，比第一场
“革命”深刻得多，因为，它将首次触及到基层“吃皇粮”的干部的根本利益。
　　这第二场“革命”还关系到如何改变农村政治社会管理体制，要真正按照
农民的需要和可负担能力，来设定基层政府的规模、人数和功能，而不是像过
去二十年来那样，依据上级政府的需要来设定干部人数和职能，强迫农民出钱
养活他们。农村基层政府职能的转换和结构的改变，意味着全国乡村政治体制
的重大变革。现在，农村现行政治社会管理体制的维持成本已经大大超出了中
央政府和农民的可承受负担能力，如果继续维持这一体制，势必造成农村的进
一步萧条，社会矛盾将日益激化。而改革这一体制，则是一场八亿农民与几千
万基层干部之间的角力，将重新奠定政权的合法性基础。
　　经过过去十多年来村委会民主选举的实践，农村已经逐步积累起实行这场
变革的社会政治条件。对农民来说，实行这样一场变革是他们求之不得的事，
必定大快人心。但是，按照集权体制的惯性，这场变革又需要农村基层政府的
配合。与虎谋皮，谈何容易？二十年前，中国农村的经济改革也是在这样的形
势下逐步推动，然后形成燎原之火，势不可挡。今后，依靠占全国人口大多数
的农民来推动这场农村政治体制变革，其势在必行已经了然。这场变革能恢复
农村的活力，从根本上解决农民的负担问题。问题在于，是等到火烧眉毛的时
候才勉强应付、仓促上阵，还是像当年的农村经济改革那样，主动迎接挑战，
化被动为主动？这其实是一个需要高度政治智慧和胆略的重大选择。
〖《民主中国》〗

　　　　　　　　≌≌≌　　　　　≌≌≌　　　　　≌≌≌

　　　　　◆　你给我合理的税制，我给你廉价又廉政的政府　◆
　　　　　　　　　——从税负看经济制度创新（下）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　·张木生·

〖续上期〗

四、税收的宏观调控与精兵简政
　　这几年，确实是最舒坦的几年，税收连续七年超ＧＤＰ增长。尤其是１９
９７年之后，税收弹性系数大幅度提高，１９９７－２０００年，税收的弹性
系数分别为：１．９８、１．８９、１．８８、２．５，而１９９０－１９９
６年税收弹性系数都小于１，平均为０．６１。然而，从善如登，从恶如崩。
粗放外延式的财政政策势能将被耗光。抱着定时炸弹击鼓传花，出手再快也解
决不了矛盾的积累，更遑论什么经济奇迹。伴随着扩张性财政政策，是政府出
台的一系列干预市场制度的政策，如政府的粮食政策“敞开收购，封闭运行，
顺价销售”，国有粮食部门一家垄断，排斥其他人或组织进入，结果是国有粮
食部门亏损２１４５亿元。存在粮库里的号称５５００亿斤粮食，真正能作为
人吃马喂的还能有多少？完全需要报废的究竟有多少？潜在的亏损又有多少？
结果是粮食２０年少见的大减产，再大腕的权威也代替不了经济自身的运行规
律。广东政府办的广东国际信托投资公司与粤海企业集团，光外债就各欠下
１００多亿美元，这样糟蹋的钱，全国甚多，于今更烈。我的结论是“两弹一
星”与衣食住行较好可以兼得，“两弹一星”与“油炸花生米”从过年大菜变
成小菜一碟，并行不悖。吃饱、较好，但不能太好。关键是人民政府真对人民
负责，只要抑制住腐败与浪费，钱足够花，觉足够睡。
　　行政垄断与市场发育，七拼八凑，职能不清，交织融合的时间越长，就越
容易成为滋生腐败的温床，腐败的温床越大，藏污纳垢的人和事就越多，以至
积重难返，古有明训，漫难图也。
　　财政支出几乎每三年半就翻一番，支出远远大于收入。其原因在于我们没
有给人民群众提供一个廉价政府，而是一个最昂贵的政府。我们的政府之所以
昂贵，不仅是因为需要养活４０００多万吃财政饭的人，而且还因为它不是一
般的政府，它还是一个财政职能大大越位、世界上最大的企业。我们的政府是
３０万个国有企业的最终结算单位，至今政府仍控制着主要资源和生产要素，
一方面产生着寻租和腐败，另一方面生产力要素的流动和组合仍十分困难，市
场准入的门槛越来越高，能挣钱的东西经常抓在自己的手里不放，不让老百姓
干，而又将许多包袱甩给老百姓。老百姓的预期不好，内需就很难启动，通货
紧缩，光靠增加赤字、发债和政府的投入解决不了紧缩综合症。民间发现的市
场商机，利润一露头，马上就有政府部门“规范管理”，设租、寻租，如此环
境下，合法的不挣钱，挣钱的不合法。农民进城打工，１５年工资不变，已苦
不堪言，现在又出现民工接受省和民工输出省双项收费。统一杀猪，一头猪十
几个部门竞相收费８０多元，现在一斤猪肉才几个钱？现在启动消费，又是假
日经济，又是利息征税刀鞭赶。老百姓有钱不会花，还要政府来教？我国行政
审批上马的基础设施项目，建设项目建成之日就开始亏损的占２５％，真正经
过一个周期的运转，能够还本付息的不到５％。
　　中国渐进式的经济改革，在开始的时候并没有一个明确的参照模式，更没
有充足的理论准备，而是“摸着石头过河”，初始的减政放权，农村的联产承
包责任制，农民说“大包干大包干，直来直去不拐弯，交够国家的，留够集体
的，剩下都是自己的”。后来农民就发现，国家也好，集体也好，它永远没个
够，农民的愿望并不是一种理性的制度设计，更不是一种明确的有法可依的税
收。中国人接受包干到户，不是理论的胜利，而是产量说服了方向，中国人非
常实际，能够多打粮食的主意就是好主意，而且这种改革还不用国家花钱，对
方方面面的利益都无损害。农村的经验搬进城市，包字进城，找新的突破，找
来找去再也找不到不花钱的改革。企业包干和财政包干形成了企业、银行、财
政三种软约束，不仅不是新的突破口，而且造成余患至今无法消化。
　　减轻农民负担的口号我们已经喊十年，而农民的负担却越来越重，屡禁不
止，一再反弹，乱集资、乱收费、乱罚款、乱摊派已成为农村社会的公害。用
农民的话说“一税轻，二费重，三费四费无底洞”，“七八个大沿帽围着一个
破草帽”。中央下决心在农村进行税费制度改革，并率先在家庭联产承包责任
制的故乡安徽试行。试行的决定，农民皆大欢喜，试行的结果，农民说人均减
轻负担３０块钱，很不过瘾。政府说减轻负担２０％，成绩突出。但新的矛盾
很快就产生了，农村乡镇基层政权由于历年收费都以两位数增加，现在不增反
减，陷入不能维持运转的窘迫状态，中央趁热打铁，提出乡镇（建制镇）合
并，减员２０％的目标。像历次精兵简政一样，中央有义无反顾的决心，地方
有畏葸不前的异志，基层干部认为是中央作好人，自己作恶人，风箱里的耗
子，两头受气。离心强化猜忌，猜忌构陷瘫痪。而农村的事既怕有人管，又怕
没人管，农村的干部不管有多大毛病，也是农村政权稳定的唯一组织力量。
　　农村的费改税不是什么新而又新的现代化问题，而是古而古老的古代化问
题。公元７８０年，唐德宗采纳宰相杨炎的建议，实行两税法代替租庸调制；
明万历年间，宰相张居正提出的一条鞭法改革；清雍正皇帝实行的摊丁入亩。
其名不同，其味相似，都是是用来解决“生之者寡，食之者众”的矛盾。农村
的税费改革之所以困难，是因为在中国，城市和农村在经济上实际上是一种二
元结构，城市正在向市场经济转变，而农村除了少数发达地区，仍然是自然经
济为主。农产品的商品率仍然很低，农民的负担仍然主要以实物形态出现。而
我国的主体税种流转税、所得税是一种市场经济的税种。如果以这样的税种、
税率对一家一户进行生产的农民征税，那就几乎征不上什么。大多数的农村仍
然需要极古老的什一税，也就是说要交地租。而土地在名义上又是集体的，向
国家上缴很不顺，不如提税、明租、减费。这种税收具有累退性，越是依靠种
地生存的农民负担越重，越是经济不发达的地区农民负担越重，只要农村的城
市化问题不解决，这种不得以而为之的事情就得干下去。农民人均一亩多地，
只够生存保障根本就不可能用来发财致富，所以就有经济学家大声质问：“有
谁见过向社会保障费收税的？”别国没有，中国却一定要有，农村大而散，农
村的基层干部，大闹天宫和西天取经都是同一拨人，缺了不得了，多了了不得。
　　与国际接轨，实行低税率、宽税基、少减免、严征管的税制，目前只是一
种善良的愿望。中国政府已经进行了四次机构改革和人员精简，结果都是以越
精简越臃肿，再快发展的经济基础也支撑不起叠床架屋的上层建筑而告终。只
要看一看政府机构越盖越多越盖越豪华的宾馆式办公大楼就明白了。四次机构
改革人员精简，其指导思想都与当年毛泽东所提出的精兵简政，先解决救民私
粮，再解决救国公粮的指导思想一致。而当年毛泽东能动真格的，能把问题摆
平，是因为大敌当前，前狼后虎，不如此就不足以号召民众，顺应民众，建立
“和平民主新中国”。而现在的机构改革外部缺少大敌当前的制衡，内部缺少
目标明确的动力。四次机构改革公务员的队伍确实已经很精干，问题是在公务
员之外与公务员的权力相联系，不断地滋生出派生机构。包括各种名目的事业
单位，各种与政府千丝万缕的中介组织，各种国有的垄断公司，它们都需要直
接间接地吃财政，或者直接间接地吃老百姓。
　　以霹雳手段显菩萨心肠，采取一刀下去血肉横飞的办法，清理公务员队伍
之外的某些组织某些队伍是必要的，也是有效的，在这方面仍显力度不够。然
而，生之者寡，食之者众的矛盾，冰冻三尺，非一日之寒，积重求返，对于自
我膨胀，自我繁殖，以政府权力为基础，无制衡的机制，不进行釜底抽薪的改
革，幻想快刀斩乱麻，扬汤止沸，一蹴而就既是不可能的，也是无动力的。每
当从电视上看到手握上方宝剑《焦点访谈》的新闻记者，面对基层部门三乱人
员义正言辞的质问，那些基层乌烟瘴气的乱收费者，一改对老百姓的专横拔
扈，婉转羞涩地倾诉苦衷，道出的最后一句话：“我们也得吃饭”。可见，面
对形形色色４０００万人吃财政的庞然大物进行革命，是多么不容易。我们只
能“保持总体税收增长的同时，对税制结构做有增有减的调整。”渐进式，文
火慢煲，不得已而为之。
　　在政府机构改革中，坚持税收改革宏观调控的正确方向，只能是渐进式
的。１９９４年税制改革最成功的经验就是分税制，精兵简政的初衷要想锲而
不舍地进行到底，不需要什么特别聪明的方法，只需要把完善分税制进行到
底。企业的约束软化和银行的约束软化正在改变，多报产值要缴增值税，多报
利润要多缴所得税，企业不得不改弦更张，做实成本。分税制使企业的亏损透
明化，分税制的改革，还有利于政企分开。在分税制条件下，政府侵吞企业的
利润是非法的，企业可以据理力争，靠税收吃饭必将成为各级政府生存所应具
备的基本功。在国有企业亏损的情况下，政府不仅得不到所得税，还要承担亏
损补贴。大环境正在改变，过去各级政府不管企业盈利或者不盈利，都去争当
企业的“婆婆”。作为最后记账单位的政府，实质上掌握着企业的人财物。现
在，对亏损企业政府开始望而却步，政府开始愿意将亏损企业交出，政企分开
具备了初始条件。所谓诸城经验，就是地方政府出售亏损企业，放弃徒有其名
的国家所有，换取财政税收的实质增长。进一步完善的分税制，还有利于克服
地方政府盲目扩张的经济冲动，有利于经济结构调整和资源优化配置，从而有
效地消除市场分割的利益驱动。
　　有增有减的调整，即便是适度的减税，也不会减少税收收入。以广东省为
例，１９９６年广东省各类企业的平均税负为７．６１％，流转税税负为７％，
低于全国平均流转税税负０．２６个百分点；企业所得税税负为２３．２％，
低于全国平均税负近１０个百分点；外资企业所得税税负为８．８６％，低于
全国平均税负１１个百分点。但广东省的税收收入在全国是增长最快的，目前
几乎占到全国收入的１／７。１９９６年４月１日，关税从３５．９％下调到
２３％，当年关税收入增长了１６．４５％，这是在大规模打击走私之前。这
几年又有几次大幅下调关税，而关税收入已成为２０００年新的税收增长点。
该收的收上去，该减的减下来，逐步增加ＧＤＰ中的含税比例，挖掘ＧＤＰ中
应征未征的税源，逐步使税收占ＧＤＰ达到２５－３０％之间，最大限度地减
少收费，使整个结构的调整趋于平衡合理。
　　现在的分税制不够完善，其表现在分税制的地方性过强，转移支付制度是
与增量返还相联系的，越富裕的地方返还的越多；与此相联系，分配决定权由
中央政府掌握，其结果是，东西部收入的差距越来越大。２０００年１－１０
月，东部１２省市税收收入占增量的８２％，而西部１９省自治区税收收入只
占增量的１８％，越富返还越多，越穷返还越少，通过分税制平衡东西部差距
的设想未能实现。税源结构高度集中，中央、省、市比重逐步提高，县、乡所
占比重越来越低；城乡差别进一步拉大，由于不完善的分税制，使现有的ＧＤ
Ｐ结构与税源关系扭曲，农民、农业所承担的税收比重反而重，这种扭曲的现
象还需要进一步改革。

五、建立民主理财的公共财政
　　公共财政是为了公共的目的，提供公共产品，满足社会公共需要。在现代
社会这个任务是由政府来完成的，政府受社会公众的委托筹集财力，形成公共
收入，并按照社会公众的意愿来安排使用这些收入，形成公共支出。对纳税人
来说，财政资金是公共的，因而必须公开透明，收入和支出必须受纳税人的监
督和约束，这是财政民主化的必然趋势。从公众手中集中的财力，其中有多少
用于提供公共安全、公共秩序、公共教育、公共设施，公共社保、公共救济；
又有多少变成不断膨胀的政府开支。现在不仅老百姓不清楚，就是代表人民行
使监督权力的各级人大对各级政府的收入与支出也不甚了解。社会主义税收取
之于民，用之于民的提法与纳税人的感觉相去甚远，税务机关也成了这种不透
明的财政体制的替罪羊。以法纳税是一种传统的提法，它是以法律来治理纳税
人，以法治民。依法纳税是依靠法律对征纳双方进行规范要求，但它首先是依
法治权。
　　中国现行的财政存在着严重的“缺位”和“越位”，公开性和透明度太
低。一年预算，预算一年，预算制度成了一种形式主义的过场，人民群众不知
道，各级人大不明白，最后还是个别领导说了算。计划经济集权体制下的隐形
分配机制，政府对于财政的收支无需公开透明，社会公众也没有公开透明的诉
求。市场化的改革，分配主体多元化，政府、企业和居民都是参与分配的主
体，通过预算硬约束来规范政府的行为，这已经成为民主理财的内在动力。按
照公开透明的原则，重建我国的预算制度已成为广大群众的呼声。
　　在市场经济的条件下，公众首先要求政府的管理更有效率，凡是政府管理
更有效率的事物，应该由政府来管，凡是市场管理更有效率的，政府应该退
出，让给企业和私人来管。政府的预算也就是公共产品的价格，衡量公共劳务
的功能与价格比，通过实行绩效预算来降低其成本，提高公共服务的质量，逐
步降低政府管理费用，目标是成本最低，效率最高，效率已成为公共财政建设
的核心。公平是从收益分配出发的，效率是从资源配置出发的，而效率低下是
当前财政十分突出的问题。政府的机构臃肿重叠，办事程序复杂，运行效率低
下，反映在财政上就是财政资金的大量浪费，我们的财政仍然还是政府的钱口
袋。权力失去了监督就必然导致效率低下。政府的财权和事权不清，就必然出
现“缺位”和“越位”。市场经济下政府应当管那些私人和企业，不能管、不
愿管、管不了却又是经济和社会生活中必不可少的事物，那些该管的事无人无
力去管，这等于让老百姓花钱去买那些不需要的东西。假冒伪劣的财政支出，
比假冒伪劣的商品更可恶。
　　中国的财政制度要想提高财政效率，就必须实行绩效预算。绩效预算亦称
为效率预算，它是发达的商品经济国家普遍采取的一种财政预算制度。其基本
原理是，把单位业绩与拨款联系起来的政府支出制度。新的绩效预算更重视长
期计划的制定和政府的整体效益。绩效预算要求政府每笔支出，必须符合绩、
预算、效三要素的要求。绩是指申请拨款所要达到的业绩指标，它是量化的，
可以考核的；预算是指业绩预算，它表明公共劳务的成本，具有明确量化的标
准，不能量化的支出通过政府公开招标、政府采购或社会实践中所产生的标准
财务支出来衡量；效是指业绩的考核包括量和质的两个标准。这套绩效预算在
诸多的公共部门，如公安、教育、交通、工程等等公共产品和公共服务的实践
中广泛应用，并按照公开透明的原则接受立法、司法、民意机构的严格监督，
考成考绩，丝毫不得马虎。如此形格势禁，背后有眼，倚角钩连，头尾相救的
制度将权力性腐败和制度性浪费控制住，为人民的利益坚持好的，为人民的利
益改正错的，政府的公信力就会提高。为了国家的统一，民族的团结，经济的
持续发展就是税负重一些人民也愿承受。
　　在此前提下，完善流转税，改革所得税，调整地方税，逐步建立“低税
率、宽税基、少减免、严征管”可持续发展，具有中国特色的合理税制，才有
了夯实的基础。在此前提下，人大监督、严格执法，大市场、小财政、硬约束
的政府公共财政，才能从理想境界变成现实制度。正是在这种意义上，我们
说：你给我合理的税制，我给你廉价又廉政的政府。

〖全文完〗

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