Arquitecto Javier Sota Nadal

1 - CONSIDERACIONES PRELIMINARES.

Recurramos a Jorge Basadre, un referente moderno y positivo de los peruanos, para ingresar al tema del financiamiento de la universidad, el dice: "La necesidad básica, ignorada por los reformistas de 1919 y por muchos profesionales en el análisis de la crisis universitaria, era de carácter material. La universidad necesitaba rentas adecuadas y permanentes, no para malversarlas en actos suntuarios, o dispendios burocráticos, sino para invertirlas austeramente, en toda clase de garantías, en aulas, bibliotecas, salas de investigación, instrumental, laboratorios, museos, auditoriums; para emplear también en bolsa de viaje y pensiones para alumnos, o graduados sobresalientes y pobres y en contratos o nombramientos atrayentes aunque no abusivos para especialistas diversos; para establecer por último residencias y comedores estudiantiles y servicios asistenciales eficaces para alumnos, alumnos, empleados y obreros; y para proyectarse dinámicamente sobre la vida social y cultural del pueblo"

¿ A qué apelaba y en qué pensaba Basadre al exigir, dentro de la reforma, que los reformistas cambiaran o añadieran a sus demandas al Estado y la sociedad un formidable esfuerzo material?. Por lo pronto el conocimiento que tenía de los importantes recursos que las sociedades y Estados exitosos destinaban a la educación, en correspondencia al alto valor social que la modernidad occidental otorga a la institución universitaria en tanto reproductora ampliada de su vida material y espiritual. Recordemos que la alta productividad general de la modernidad occidental tiene como precursor estructural la expansión de la lógica de las ciencias naturales, la misma que antes de instalarse en la empresa moderna se desarrollaba en las universidades. La fe en estos resultados positivos era y es la que anima a la universidad para pretender atender las múltiples necesidades sociales, su adecuada atención demanda los " insumos" precisados por Basadre, los que a su ves demandan recursos económicos.

La sociedad moderna ( Estado y sociedad civil) ve en la universidad una oportunidad de inversión. Los individuos y familias, al margen de satisfacciones subjetivas, invierten en la universidad sabiendo que las capacidades que se adquirirán, sumadas al valor simbólico del título o diploma que las acredita les redituarán ingresos económicos y valoración social; mientras que el Estado ha invertido porque debe asegurar al país – no puede confiar que otros lo hagan por él- una tripulación completa que permita mantener en el tiempo una provisión de transformadores y operadores del establecimiento social. Añade a este propósito razones de bienestar general, seguridad nacional y búsqueda de equidad en el ingreso económico democratizando el acceso a la educación.

A estos inversores clásicos se sumaron, desde fines del siglo pasado en EEUU grandes propietarios que donaron importantes recursos con la finalidad altruista de apoyar el desarrollo cultural, científico y tecnológico pero también, aunque en segunda instancia, con propósitos de orden ideológico.

Con el avance de la ideología liberal la educación, que hasta fines del presente siglo era un servicio conceptual y prácticamente concebido en el mundo capitalista y comunista como objeto fuera del mercado hoy ha sido incorporada a su campo de fuerzas con la convicción que este, el mercado, la puede conducir a niveles de productividad y competitividad análogas a las de la empresa capitalista, o dicho de otra manera que sus imperfecciones y problemas podrán ser superadas por el mercado, aunque el Estado, en términos generales, no ha retrocedido en sus tareas responsabilidades democráticas y de bien común y la mayoría de las universidades privadas siguen funcionando como instituciones sin fines de lucro, por lo tanto suspendidas de la lógica del capital pero sintiendo ya los efectos de la cohabitación con instituciones fundadas por inversionistas que asumen radicalmente que la educación, como cualquier otro producto realizable en el mercado, está sujeta a las leyes de la oferta y la demanda y a la racionalidad económica de la empresa que se mide en la maximización de la utilidad.

Esta doble percepción – y concepción – del servicio educativo está influyendo poderosamente en el sector educación. Entre las influencias más notables que se observa está la tendencia de las universidades privadas a adecuar su oferta educativa a los requerimientos de la demanda y a carreras de menor costo, mientras que el Estado ha quedado con la responsabilidad de financiar la actividad universitaria en todo el espectro del conocimiento humano. ¿Estaríamos frente a una división de funciones razonable?.

El problema es que si la influencia de la demanda conforma la totalidad de la oferta educativa, el Perú se vería condenado a reproducirse culturalmente como simple consumidor, ya que nuestra economía en el mercado global solo requiere operadores y administradores y no científicos y técnicos los que si son requeridos cuando una cultura nacional está viva. La oferta, si los proyectos nacionales son factibles, debe ser diseñada en función de objetivos futuros que no necesariamente se extraen de la demanda económica presente sino por el imperativo social de fomentar el desarrollo económico integral, la autoreflexión sobre la identidad nacional y satisfacer todas las dimensiones humanas del arte y conocimiento, las que se nutren tanto de ciencias exactas y sociales como de artes y humanidades, nichos de la praxis y el conocimiento que quedan generalmente dejadas de lado desde una perspectiva estrictamente crematística. En todo caso, hoy como en los tiempos de la reforma, la realidad social defectiva del Perú induce a reclamar de la universidad un papel activo en la superación de los problemas nacionales. En este reclamo se juntan dos conciencias distintas; una que piensa que la universidad si es una institución que repercute en el desarrollo nacional y otra que la culpa, sin mayor análisis, tanto de la situación crítica en la que ella se desenvuelve como de la incapacidad de la formación universitaria para resolver los problemas del desarrollo nacional.

Regresando a J. Basadre, señalaba que "la bandera de la reforma apareció más y más teñida con los anhelos del llamado cogobierno en la universidad. Inclusive, para muchos, la reforma mas que una necesidad de dotar de mayor solvencia científica y cultural y social a una institución, es un problema cuya clave está en la búsqueda de los máximos derechos a los estudiantes, en el acercamiento al pueblo, en la politización y en la agitación constante, síntomas de la grave crisis estructural que conmueve no sólo a la América sino al mundo entero". Según esta tesis crítica de un cogobierno por el cogobierno, la reforma universitaria no debió significar sólo una realización democrática, sino fundamentalmente una apuesta por el establecimiento material que le permitiera el desarrollo de ciencia, tecnología, arte y humanidades. Estas reflexiones las hace un Basadre maduro (año 1975) referidas a la universidad pública aunque, cuando da forma al texto, ya existían en el Perú 8 universidades privadas, por lo que podemos inferir que para nuestro historiador las diferencias entre una y otras eran sólo de grado. El establecimiento material del que estamos hablando (profesores, académicos e investigadores junto con aulas, laboratorios, equipos, y servicios para producir conocimientos, profesionales, académicos e investigadores) requiere de recursos económicos.

Desde el origen de la institución universitaria podemos diferenciar dos tipos de recursos: el capital inicial que tiene carácter fundante y otorga titularidades honoríficas o de propiedad y el capital de funcionamiento y desarrollo constituido por pagos por bienes y servicios y transferencias gratuitas (tesoro público o donaciones) que establece derechos sin propiedad, a ello se suman rentas de capital de alguna naturaleza que pueden generarse tanto por el capital inicial como por inversiones posteriores. Las universidades han sido fundadas por el Estado y la Iglesia, posteriormente por otro tipo de instituciones e inclusive personas naturales que constituyeron patronatos y fundaciones.

La forma de gestión o naturaleza jurídica con la que la universidad ha existido legalmente a sido la de persona jurídica sin fines de lucro, pero en el presente inmediato han aparecido universidades con fines de lucro adoptando o adaptándose a las leyes que regulan la actividad económica empresarial. Esta innovación, aunque de poca dimensión en relación con el conjunto de universidades, ha sido crucial en los acontecimientos que hoy caracterizan a la educación universitaria en el Perú. Sobre este asunto regresaremos mas tarde.

Para avanzar en el análisis del financiamiento universitario, recurrimos a una categoría económica que nos remite a los actores económicos directamente involucrados, nos referimos a la oferta y demanda y las distintas las lógicas que las explican.

El financiamiento de la oferta universitaria tiene origen:

1. En el interés del Estado por contar con establecimientos universitarios que formen operadores y creadores para soportar la cultura y la marcha especializada de la sociedad (científicos sociales, humanistas, artistas, médicos, arquitectos, ingenieros, etc.), interés fundado en la búsqueda del bienestar de la sociedad como un todo. Los recursos que usa el Estado para este fin - en una economía de mercado - provienen de los impuestos que la sociedad entrega para fines consensuales, en este caso educación,
2. Por un interés, cercano al anterior, de instituciones no estatales sin fines de lucro, aunque interesados adicionalmente en obtener libertad educativa per se o libertad para sus particularidades doctrinarias o ideológicas. Destinan para ese fin recursos propios, donaciones privadas y crédito amparado en el flujo de caja de la matrícula y,
3. Como se observa recientemente en el Perú y antes en Chile, por interés de empresarios que identifican en la educación universitaria una oportunidad de negocios.

En resumen, cuando hablamos de financiamiento de la oferta nos estamos refiriendo básicamente a la inversión requerida para solventar proyectos de constitución y/o desarrollo de activos fijos para el inicio y durante la operación de la universidad.

En cuanto al financiamiento de la demanda, esta ha sido básicamente función del interés individual o familiar por la obtención de una calificación profesional y académica, acotamos que la gratuidad en las universidades públicas no ha sido ni es regla general. Tiene como factores determinantes el nivel de ingreso individual o familiar, la cantidad de ese ingreso que están dispuestos a destinar al pago educativo directo e indirecto. Pero, adicionalmente, aparece el deseo social generalizado por la educación, que los agentes políticos convierten en bandera reivindicativa, de ahí que el Estado se obligue al financiamiento de la oferta y también de la demanda en las universidades públicas, de las cuales es propietario y, excepcionalmente, haya extendido – hoy no lo hace - este compromiso a algunas universidades privadas.

Estas modalidades de financiamiento han dado lugar a universidades públicas y privadas que se regían por una misma normativa, pero este origen distinto de recursos está empujando a una diferenciación cualitativa para dar cabida a los derechos que la propiedad privada otorga a sus titulares.

En un plano teórico, el financiamiento privado de la educación universitaria tendría mayores posibilidades de inducir desarrollo en algunas universidades, pero no en todas por efectos de mercado que premia o castiga. Es de suponer que los consumidores estarían dispuestos a destinar mayores pagos si es que son correspondidos con una mejor educación, así potenciarían a algunas universidades y castigarían otras, claro esta que para que ello ocurra es necesario un mercado racionalmente transparente, que ciertamente no es el caso peruano, donde se observa que la demanda acude hacia ofertas educativas no probadas aún en el mercado sin otra garantía y promesa que un ingreso asegurado. En el caso del Estado ocurre que, siendo sensible a concepciones llamadas "democráticas" que postulan gratuidad, ampliación de cobertura en todos las ciudades, acceso irrestricto y permanencia indefinida de estudiantes en la universidad, no importando calidad educativa y fines que debiera perseguir la universidad, tiende a financiar la demanda política antes que la excelencia académica. Dada la magnitud de los requerimientos económicos que la demanda universitaria pública exige, el financiamiento estatal termina siendo de mínimos para atender la sobrevivencia institucional pero no su desarrollo.

Las situaciones antes descritas terminan a la corta o la larga erosionando la legitimidad social de la universidad, cruel paradoja para ella, la sociedad la desgarra clavándola entre la alta función que le asigna y las presiones y condicionantes en las que la hace vivir realmente.

Estos dos tipos de financiamiento, público y privado, de oferta y demanda, condicionados en el sentido antes señalado, tienden con el tiempo a producir diferencias en la oferta académica. En términos generales, el Estado financia - se ve obligado a financiar- todo el espectro de la oferta profesional y académica, sin considerar las señales de la demanda involucrándose en carreras sin relevancia directa en el mercado como Historia, Literatura, Física, Química y Matemáticas así como ingenierías de alto costo de enseñanza, mientras que los gestores privados, en general, tienden a pensar en carreras ajustadas a la demanda inmediata del mercado y carreras cuyo costo de enseñanza se agota en aulas y profesores.

De otro lado, si nos remitimos a lo que se exige a una universidad, a aquello que se le establece como un deber ser en la Constitución: : "formación profesional, difusión cultural, creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica", caemos en la cuenta que cada una de estas misiones constituyen "centros de costos" distintos, cierto es que relacionados pero no al extremo de implicar una coexistencia absoluta, no siendo, por lo tanto, necesario que coexistan juntas todas ellas, prueba es que en el mundo moderno encontramos, con éxito, centros de investigación, de difusión cultural y de creación intelectual y artística por separado sin ser universidades. Esta observación nos permite señalar la posibilidad de introducir racionalidad en el conjunto universitario desarrollando operativamente el concepto de universidad, reconociendo por lo pronto, dentro de este, universidades de investigación y docencia y universidades de docencia. Esta acción normativa racional exigiría pertinentemente a las universidades aquello que es exigible, se orientaría a la demanda adecuadamente y se financiaría a las universidades públicas o privadas con propósitos claros; en otras palabras, se establecería inteligencia, es decir comunicación, entre las necesidades de la oferta con las expectativas de la demanda.

Con lo anterior no se está sugiriendo nada nuevo, en la literatura especializada de Educación Superior se discrimina entre universidades de docencia y universidades de investigación. Las primeras sólo imparten formación profesional y las segundas añaden la investigación. A estos dos productos acuden fuentes de financiamiento distintos, tanto por el lado de la oferta como por la demanda, podemos decir que se realizan en economías distintas; en efecto, mientras que la profesión es una necesidad que básicamente corresponde a personas que demandan títulos profesionales, la investigación y desarrollo I+D es una necesidad del Estado, la sociedad, y la empresa.

La producción de un título profesional es un proceso comparable a un montaje fabril, predeterminado en tiempo y calidades, mientras que la investigación es una actividad permanente y contingente en cuanto resultados. En términos generales la investigación es financiada por instituciones (Estado, empresas y otras instituciones de la sociedad civil) y la profesión directamente por personas o por el Estado a personas seleccionadas por una normativa.

Al terminar el milenio la tensión entre democratización y modernización, es decir entre satisfacer la demanda política o encarar la construcción de una universidad funcional al desarrollo económico social, sigue marcando el campo de debate sobre políticas universitarias, pareciera que la universidad y por extensión la educación está condenada a vivir una permanente condición problemática como resultado de la doble y contradictoria apelación que la sociedad lanza contra ella, por un lado le exige su contribución racional a la superación de un presente negativo y de otro la carga con responsabilidades "democráticas" que no le corresponden en tanto institución de elite, a la par que le niega los recursos que el cumplimento de estas tareas le demandan.

La dificultad inicial para analizar la educación universitaria en el Perú es la falta de información confiable, especialmente la económica. Las fuentes a las que hemos recurrido son 1) Documento Informativo 2000 de la ANR, 2) Compendio de Estadísticas Sociodemográficas 1997 –98 y 3) Memoria 1995-1998 de la UNI, Las razones de esta falta de información son múltiples pero en especial es la reserva con que tratan estos temas las universidades privadas, claro indicio que existe carencia de normativas reguladoras de parte del Estado.

Con la salvedad antes señalada, hemos estimado que el tamaño de la economía directa de la educación universitaria peruana que se mueve al año, es decir los recursos que destina el Estado vía transferencias y recursos directamente recaudados sumando el monto de la matrícula de las universidades privadas. Según nuestra estimación, ascendió a 1,616 millones de Nuevos Soles corrientes en 1999, correspondiendo $ 945 millones a la U. públicas y 671 millones a las U. privadas; porcentualmente 58% a las primeras 42% a las segundas.

La cifra de las U. públicas está tomada del Presupuesto Público Ejecutado del año de referencia, mientras que la correspondiente a las U.PR. es una estimación gruesa obtenida de multiplicar la matrícula privada de ese año (167,642 estudiantes) por $ 4,000 N.S que se asume sería la pensión promedio privada de 10 meses o dos ciclos académicos. Si expresamos esta cantidad en dólares del 1996 alcanza la cifra de $ 477 millones de Dólares.

En el Gráfico " Presupuesto de Apertura", que expresa datos del Presupuesto Nacional, se observa que en el período 1995 - 2000, el peso relativo del monto asignado al Sector Educación creció de 6.5% a 14.6% del total, lo que indica un mayor compromiso del Estado con este sector, sin embargo, dentro del Sector Educación el porcentaje destinado a universidades ha tenido un comportamiento decreciente; en efecto, el año 1995 el monto destinado a universidades significaba el 41% del Sector Educación, mientras en 1999 sólo representa el 20% y el 2000, posiblemente disminuya un punto porcentual dadas las normas de austeridad que se han dictado para el sector público, las mismas que, históricamente, se aplican indefectiblemente a las universidades. Este comportamiento presupuestal refleja claramente la política educativa del régimen que no asigna prioridad a la educación universitaria.

Si observamos el Gráfico denominado " Matrícula Universitaria" observamos que el año 1997 marca una etapa de crecimiento alta, en 20 años se cuadruplicó la matrícula, ( tasa promedio anual de 9%) mientras del 97 se aprecia una caída y en el presente año el crecimiento sería 0 o negativo. Esta estabilización del tamaño universitario medido en matrícula pública y privada estaría indicando el salto a nuevas condiciones en la educación universitaria en el Perú. En todo caso, en 1999 existían en el Perú 74 Universidades, 29 de ellas públicas y 45 privadas en las que estudiaban 411,927 estudiantes atendidos por 31,882 docentes y 17, 077 administrativos.

De otro lado si observamos el Gráfico de Postulantes a U. públicas y privadas en el período 1990 - 1995, en el que aparece claramente la caída de la demanda en las privadas y el crecimiento de la pública, podemos colegir que estas tendencias contrapuestas están expresando una rigidez en el mercado educativo, dicho de otra manera los postulantes no aumentan, sencillamente los que podían haberse presentado a las privadas se presentan a las públicas porque no están en condiciones de afrontar los pagos de pensiones.

Tenemos una hipótesis: la economía universitaria estaría llegando a un límite de mercado evidenciado por el decrecimiento relativo de la demanda a causa de la crisis económica con la consecuente caída de los ingresos familiares y porque se habría alcanzado un cuamtun límite de población en edad universitaria similar a las economías del primer mundo. De otro lado se observa que la población estudiantil matriculada en Educación Superior, universitaria y no universitaria (aproximadamente 700, 000 estudiantes) supera el 20% de la población nacional entre 17 y 25 años, porcentaje propio de un país desarrollado.

Las fuentes de financiamiento de U. privadas en el Perú han provenido históricamente de i- pagos por servicios educativos, ii- donaciones y iii- rentas de capital originario. Algunas de ellas, hasta los ochenta, recibían del Estado recursos pero, a partir de los noventa estas transferencias se han supendido. Con la finalidad de atenuar la elitización por ingresos económicos de la matrícula, las universidades establecieron escalas de pago, pero ya se escuchan opiniones contrarias a esta modalidad aduciendo que constituye una intervención arbitraria de los precios en contra del derecho y la libertad de las personas y las familias de pagar estrictamente el precio educativo que les corresponde y no sufragar los de terceros; estas personas, desde tal perspectiva abogan por una transparencia en la información sobre los costos educativos, sugiriendo que, en todo caso, sea el Estado quién subsidie selectivamente la matrícula privada. Al amparo del DL N° 882 se instituyeron universidades de gestionadas como sociedades anónimas, en este caso el financiamiento se reduce a la inversión que realizan sus propietarios y a los montos de la matrícula, porque las donaciones sólo se compadecen cuando se dirigen a instituciones sin fines de lucro.

Las fuentes de financiamiento de las U. públicas han sido básicamente las transferencias de Tesoro Público y, hasta mediados de la sesenta, las pensiones estudiantiles, las que se eliminaron al establecerse la gratuidad de la enseñanza, como

un derecho "democrático". En 1992 el DL 739 estableció la pérdida de la gratuidad por repetición y fijó límites para la permanencia de los estudiantes en la Universidad, estos recursos han sido mínimos por la debilidad de las autoridades universitarias para cobrarlos y el rechazo de las representaciones estudiantiles que hicieron del tema su única bandera reivindicativa. La Constitución de 1994 restableció el pago por derechos de enseñanza para aquellos estudiantes que contaran con recursos económicos, pero el Congreso hasta ahora no ha legislado sobre el tema por las aristas político electorales que tiene. Esta sería la razón de fondo por la que el Ejecutivo no se ha atrevido a discutir la Ley Universitaria.

Hasta 1990 el servicio educativo universitario no se analizaba como un objeto de mercado sino como un mundo educativo, de ahí que hasta ese año se usaran categorías como postulantes y vacantes que refieren a un mundo educativo fuera del mercado. El cambio de modelo económico y la presencia gravitante de la ideología económica liberal introdujo los conceptos de oferta y demanda y, bajo esta influencia, se crearon las condiciones políticas para que el régimen liberara la creación de universidades para promover la participación del capital privado en la educación superior universitaria. Para este fin creo el CONAFU, organismo autónomo adscrito a la ANR, cuya función es autorizar a pedido de promotores el funcionamiento de nuevas universidades, eliminando para las privadas el requisito de una ley "ad hoc" del Congreso que exigía la Ley 23773.

Desde la temprana fundación de la Pontificia Universidad Católica hasta la fundación de universidades las otras universidades institucionales (Pacífico, Lima, Cayetano, etc.) las razones que llevaron a la sociedad civil a fundar universidades obedecían a deseos y voluntades educativas particulares que, para realizarse, exigían libertad en relación algunas normativas del Estado pero, como hemos señalado, a partir de los 90 comienza a germinar la idea de concebir también a la educación universitaria como

una oportunidad de negocio. En resumen, las razones de fundar universidades han aumentado: el Estado sigue esgrimiendo razones de orden social y económico a las que siempre suma consideraciones políticas y la iniciativa privada mantiene razones institucionales vinculadas a su propio desarrollo y gravitación en la sociedad, estos intereses, repetimos, ya existían pero al mirarse a la universidad como un servicio mas del mercado se suma la utilidad como otro factor adicional para la creación de universidades; asociados a este nuevo propósito surgen conceptos y prácticas que hasta ahora no eran pertinentes al mundo universitario tales como oferta, demanda, segmento de mercado, mercadeo, propaganda, competencia por alumnos y profesores.

En el gráfico "Universidades y Política" se observa el ritmo de creación de universidades, El actual régimen, consecuente con una orientación de libre empresa y de mercado que lo caracteriza ha creado las condiciones para el nacimiento de 27 universidades en el lapso de 10 años, siendo 24 las privadas y 3 las públicas.

La categoría "universidad", exigencia de la normativa, no aporta luces en la realidad peruana actual para discutir sobre el tema del financiamiento o cualquier otro que se nos ocurra, dada la heterogeneidad existente en el conjunto. Existen universidades muy antiguas junto a otras recientemente creadas, unas con pocos cientos de alumnos y otras con decenas de miles, las menos intentan la investigación y otras sólo se dedican a la docencia, existen universidades generales junto a universidades especializadas, unas ofertan menos de 5 carreras y otras superan la treintena, hay las que mantienen profesores a tiempo completo y dedicación exclusiva mientras otras operan con profesores contratados por semestre académico. Reconocida esta heterogeneidad resulta factible reflexionar con cierto grado de pertinencia sobre el costo y el financiamiento universitario en el Perú; por lo pronto los costos entre las universidades y dentro de las universidades entre cada carrera son altamente diferenciados. El simple reconocimiento de estas diferencias, en el caso de las U. públicas, debería llevar al Estado abandonar criterios automáticos de financiamiento.

En todo caso, la diferencia entre universidades de investigación y docencia de las de sólo docencia es determinante para estimar costos y diseñar políticas universitarias. Las otras diferencias, siendo importantes, son sólo de grado, pueden definir rangos de universidades pero no naturalezas distintas. La presencia o no de la investigación modifica cualitativamente el costo universitario no sólo por lo que implica el costo directo de la actividad de investigación, sino porque previamente al acto de investigar la universidad debe contar con cuadros y equipos de investigación posibles de ser separados de la línea de producción docente. La UNI, por ejemplo, es una universidad que realiza investigación aplicada en variados temas, ingeniería antisísmica, motores, energías renovables, películas delgadas etc. por lo que tiene que mantener laboratorios de prueba y caracterización, a la ves que disponer de horas de profesores, servicios e insumos para operarlos. Esta realidad se refleja en una composición de su presupuesto distinta a la de otra universidad que sólo se limitara a la docencia. En el gráfico se observa las remuneraciones no agotan el presupuesto institucional por lo que se pueden, atender de alguna manera, las otras tareas universitarias.

¿Que debe financiarse en la universidad? Tendría que ser aquello que la norma Constitucional le exige para ser llamada universidad; es decir la docencia (formar profesionales), la investigación (realizar investigaciones), la difusión cultural (proyección a la comunidad) y la creación intelectual (asunto indeterminado en términos de presupuesto). Por lo pronto resulta evidente que tendrían prioridad docencia e investigación, en tanto tareas objetivas y mensurables económicamente, sobre la difusión y la creatividad intelectual en tanto la primera es consecuencia y la segunda aunque cultivable siempre un atributo.

Establecidos estos productos objetivos - investigación y docencia - es obvio que el presupuesto universitario debe considerarlos, pero en el Perú la investigación figura en las normas pero está ausente en los presupuestos, pero lo que no es nada obvio es responder a la pregunta ¿ Quién debe pagar y porqué los costos de la investigación?. Ciertamente que no los estudiantes matriculados para obtener un título profesional, en todo caso los recursos tendrían que provenir de la propia universidad y de terceros comprometidos e interesados (otras entidades públicas o privadas). La universidad puede eventualmente destinar recursos para este fin, pero siempre y cuando los obtenga como excedentes económicos de alguna otra actividad distinta a la docencia, de obtenerlo de la enseñanza, en realidad estaría cobrando o recibiendo, según sea privada o estatal, sobrecostos al servicio de formación profesional. Este razonamiento permite señalar que debiera establecerse en las universidades una separación de fuentes y usos entre estas actividades a la manera de centros de costos. Con esta conveniente discriminación se avanzaría no sólo en la correcta percepción del conjunto, distinguiendo el subconjunto de universidades de docencia de las de docencia – investigación, sino que el Estado, el racional no politizado- estaría en capacidad de diseñar políticas focalizadas para promover, desde intereses concretos, todas o algunas de las finalidades o misiones que le asignaría a cada universidad pública. Estimamos que este cambio de política presupuestal acarrearía excelentes resultados para racionalizar la inversión pública en Educación Superior.

Si observamos al conjunto de las universidades privadas desde el punto de vista de su sostenibilidad económica, encontramos dos tipos: (1) Universidades de financiamiento múltiple, cuyo ejemplo paradigmático es la Pontificia Universidad Católica, tienen como base un capital inicial cedido por donantes y benefactores (que le produce adicionalmente rentas de propiedad), pensiones estudiantiles, producción de bienes y servicios y donaciones – hoy por la política económica sin menor significación -. Estas universidades al depender de fuentes diversas y no exclusivamente de pensiones estudiantiles les es posible cumplir con finalidades universitarias distintas a la enseñanza; (2) Universidades de financiamiento único, son aquellas que operan casi exclusivamente por el aporte de pensiones. Estas universidades afrontan dos alternativas, la primera una opción por una economía de escala, que las lleva a buscar un incremento constante de la matrícula mediante precio bajos (entre 300 y 800 Nuevos Soles) y gran oferta de vacantes hasta alcanzar una dimensión masiva que les permita su desarrollo; la segunda es obtener mediante calidad educativa basada en el reclutamiento de un buen plantel docente una percepción positiva en el mercado que les permita una media de pensiones alta (entre 800 y 2000 Nuevos Soles) suficiente para cubrir sus planes institucionales. En esta alternativa la apuesta es por la calidad, aunque tampoco la calidad está negada a las universidades que optan por la masificación de la matrícula. El panorama antes descrito enmarca la fuerte competencia por postulantes que se observa en la última década en las universidades privadas limeñas.

En el caso de las U. públicas encontramos una situación similar a la de las U. privadas: (1) Por un lado, universidades como la UNI, UNA y San Agustín de Arequipa de financiamiento múltiple cuya infraestructura inicial la aportó el Estado y la ha ido incrementando a lo largo del tiempo, con nichos funcionales acreditados en la sociedad, importantes recursos provenientes de la prestación de servicios y venta de bienes a terceros (hoy denominados Recursos Directamente Recaudados), transferencias de Tesoro y tasas educativas permitidas por la Ley N° 23733, circunstancia que les permite acercarse al cumplimiento de las finalidades que la le exige la ley y la Constitución y (2) Universidades de financiamiento único, también con infraestructura inicial aportada por el Estado, pero por diversas razones no han podido diversificar sus fuentes de financiamiento por lo que dependen únicamente de lo que le transfiere Tesoro Público, viven esperanzadas en el favor político que les otorgue un trato privilegiado en el Presupuesto de la República.

Con la finalidad de imaginar el orden de magnitud de recursos que requerirían las universidades peruanas para mejorar su calidad, haremos una simulación elemental acudiendo a algunas premisas:

• Que hay correlación entre recursos económicos y calidad educativa

• Que la Universidad Nacional de Ingeniería es una realidad media deseable
• Que se debe duplicar las remuneraciones de los docentes. Es el principal problema a atender en las U. públicas.

Con estas premisas procederemos a calcular un costo bruto por estudiante y seguidamente lo extenderemos al conjunto de la matrícula peruana pública, conseguida esta cifra la comparemos con las cifras actuales y así obtendremos el déficit anual o, lo que es lo mismo, un orden aproximado de la meta económica que se debe perseguir en un programa nacional de desarrollo universitario: En 1998, año del que tenemos cifras mas consistentes, el presupuesto público para universidades ascendió a 755 millones de Nuevos Soles para una matrícula de 234,621 estudiantes, determinando un costo bruto por estudiante de 3,220 Nuevos Soles. La UNI en ese mismo año figura con 90 Millones de Nuevos Soles, pero esta universidad es atípica, 52 Millones correspondieron a recursos directamente recaudados, monto que, figurando en el presupuesto, no estaba disponible para financiar sus operaciones ya que, en estricto, esta cifra expresa la facturación bruta de dicho año estando sólo disponibles para la institución aproximadamente 20%, porcentaje que representa el excedente económico, con esta salvedad obtenemos un presupuesto de la UNI "corregido real", si a este monto le añadimos una cantidad igual monto que resulta de sumar remuneraciones y pensiones de ese año que ascendió a 28.5 millones de Nuevos Soles con la finalidad de acercarnos a un presente deseable y atender la necesidad más urgente que padecen las universidades públicas y esta cifra la dividimos entre los estudiantes matriculados ese año, obtenemos un costo anual por estudiante de 8,510 Nuevos Soles, es decir 2.6 veces mas que el monto que el Estado destina para la educación universitaria.

Estas consideraciones nos hacen pensar que, si en el 2001 no hay una reestructuración sustantiva del destino del gasto en el Presupuesto Público, las U. públicas seguirán en la pendiente del deterioro académico por deserción docente y desaliento en la incorporación de nuevos docentes calificados. La Cifra del presente año alcanza a 1044 millones de Nuevos Soles que a soles del 98 significan lo mismo que el año que estamos analizando.

3 - PROPUESTAS.

La extrema heterogeneidad existente en el conjunto de las universidades públicas y privadas a la que hemos hecho referencia, es un dato de la realidad que merece una respuesta de la sociedad y el Estado. Desgraciadamente no se trata de una heterogeneidad positiva en tanto coexistencia distintas maneras, modos o calidades positivas para hacer universidad; en nuestro caso la heterogeneidad universitaria es negativa por que pocas de ellas cumplen o se acercan al cumplimiento positivo de sus apelaciones sociales e individuales. Frente a esta situación se presentan dos posibles cursos de acción. El primero maximalista , que buscaría la homogeneidad hacia arriba en todas ellas. Este camino es utópico, porque aún en los países del primer mundo en los que, por comparación con nuestras posibilidades, los recursos económicos son ilimitados, las universidades no pueden ser descritas como homogéneas sino como complementarias, ocupando distintos nichos funcionales con calidades también diferentes pero a partir mínimos normados. El segundo camino para resolver la situación, al que con reservas llamaremos sistémico a falta de mejor denominación, parte por reconocer un sistema en el conjunto de universidades - sin que lo sean por mandato de ley - en el que variadas universidades cumplen, como en el primer mundo, roles complementarios, decimos reconocer un sistema y no crear o imponer un sistema sin entrar a propósito en el terreno doctrinario de la autonomía universitaria (cada universidad es autónoma decía la Constitución de 1979 como reacción frente a la centralización que pretendió el Gobierno Militar), sino en un terreno fáctico, en el que, de hecho, por la vida y experiencia impregnadas en ellas, las universidades cumplen roles distintos, presentan diversos grados de desarrollo, alcanzan magnitudes diferentes y a la ves que se ubican en ámbitos geográficos distintos; pues bien, lo que se postula es racionalizar positivamente esta diversidad, mediante el uso del financiamiento de tal manera de potenciar en cada una sus ventajas comparativas. En el caso de las a U. públicas esta acción se podría lograr presupuestalmente y el caso de las UPR mediante acciones libres de mercado que premien la calidad académica, que subrayen vocaciones, promuevan la articulación y complementaridad en el conjunto para que funcionen como cuasisistema.

La factibilidad política y social de esta propuesta es difícil pero no imposible, por lo pronto la norma universitaria deberá distinguir entre universidades públicas y privadas y en entre estas últimas entre universidades sin fines de lucro de universidades con fines de lucro. En el caso de las universidades públicas el financiamiento es el instrumento que permitirá la racionalidad que perseguimos y en el caso de las privadas mecanismos del mercado, en especial la obligatoriedad de entregar información fidedigna a un organismo estatal, el INEI por ejemplo, con la que se construirían indicadores de calidad universitaria para orientar a la sociedad, sin perjuicio, al contrario serian bienvenidas, de la existencia de instituciones privadas de información y calificación de universidades.

El conjunto de propuestas que ha continuación se formulan parten de una premisa no necesariamente compartida por el poder sindical universitario y el poder político: Es necesario para el país que, sobre cualquier consideración, el financiamiento se convierta en un instrumento que permita el desarrollo de la calidad académica, es decir la promoción de la inteligencia y el conocimiento, en otras palabras la competitividad antes que el igualitarismo y la excelencia académica antes que la masificación.

Las acciones de política que se recomiendan pretender la racionalización del conjunto con dos mecanismos distintos uno para las universidades públicas y otro para las universidades privadas. En las universidades públicas se persigue que el financiamiento vía transferencias del Tesoro Público pase de un financiamiento histórico automático a otro por calidades y resultados que reconozca las distintas naturalezas de las UP y debiera mantenerse la posibilidad de mayores ingresos mediante oportunidades de trabajo del Sector Público y, en las U. privadas se postula la creación de instrumentos de mercado que orienten a la demanda hacia la calidad académica

Estas propuestas apuntan a la calidad académica antes que a la cobertura. No pretenden ampliación de la oferta sino que la economía universitaria, ligeramente incrementada, se dirija hacia procesos que generen calidad en los distintos roles que cumplen las universidades según el mercado real de trabajo. Esta posibilidad es factible, porque que el cuantum universitario medido en magnitud de la matrícula y recursos que demanda ha llegado a un límite de crecimiento que cubre cuantitativamente los requerimientos sociales pero es marcadamente deficitario en cuanto a calidad académica. La política que se recomienda tiene sin embargo el contexto adverso de la crisis económica; en efecto, la deserción de la matrícula por imposibilidad de pago en las universidades privadas que en algunas llegó al 30% en 1999 y los recortes presupuestales y normas de austeridad que limitan metas en las públicas configuran un horizonte negativo para las universidades en general, pero en todo caso aún en crisis económica es posible apuntar a la calidad y no a la cobertura.

En un escenario pesimista, como el de este y el próximo año para las U. Públicas, se trataría de obtener un moderado aumento del gasto público dirigido a remuneraciones y destinar, dentro del marco presupuestal, recursos para capacitación de docentes en cursos de Posgrado en universidades peruanas acreditadas. En cuanto al nivel de gasto que las familias realizan en universidades privadas, que habría llegado a un límite, queda una alternativa para mantener la calidad académica sin que factores económicos adversos incidan en la deserción de la matrícula, es el desarrollo de créditos educativos.

De otro lado, no es posible ni equitativo que sólo las pensiones financien toda la actividad educativa, el monto de las pensiones debiera corresponder estrictamente al personal, bienes y servicios y alícuota de inversión en activos que concurren a la formación profesional, esta es una posición de principio, deben quedar de lado los montos que se aplican a la investigación científica y otras finalidades que establece la Constitución a las universidades que, en estricto, implican a terceros interesados como el estado y la empresa pero no a los estudiantes.

Los recursos para cumplir con todas las finalidades universitarias exigen la concurrencia de todas las fuentes de ingreso económico de las universidades a saber: Transferencias ( sólo en las U. públicas), pensiones, ingresos propios, endeudamiento, rentas de capital y donaciones en el marco de una política sectorial promocional de parte de estado. Esta propuesta tiene ejemplos sólidos en la práctica universitaria por lo que puede generalizarce, por ejemplo, en el caso de ingresos propios, algunas de ellas, en especial la UNI y San Agustín de Arequipa, han demostrado que este rubro de , dadas ciertas condiciones puede incrementarse substantivamente; así mismo, la Universidad Nacional Agraria de la Molina ha probado que es factible social y políticamente establecer una pensión por ciclo al conjunto de los estudiantes, ello fue posible por un acuerdo en la Universidad y los padres y tutores de los estudiantes ( la UNA es la única U. pública que cobra pensiones, existe amparo constitucional para esta acción). San Agustín, la UNI y la UNA, en la última década han recurrido al endeudamiento bancario para activo fijo con éxito gracias al flujo de caja de sus ingresos propios colocados en la banca comercial. La Pontificia Universidad Católica del Perú primero y después la UNI y la UNA han demostrado que es posible rentabilizar sus propiedades inmobiliarias inactivas mediante contratos de uso de superficie sin enajenación de propiedad. En cuanto las donaciones, es poco lo que se ha podido hacer desde el ámbito universitario, siendo un componente no estructural a una política de libre mercado han sido eliminadas no por razones conceptuales sino por deficiencias de parte del Estado en su supervisión y fiscalización. En este orden de ideas se propone las siguientes políticas:

• La liberalización en la creación de universidades, el excesivo número existente y la opacidad en la información sobre la oferta universitaria, hace necesario la creación inmediata por parte del Estado de la función de información de la oferta universitaria, con la finalidad de orientar verazmente a los padres de familia y a los postulantes. La norma establecerá los tópicos de la información y los mecanismos para asegurar veracidad. A partir de esta información cierta. Se alentará la formación de entidades de calificación universitaria.

• En cuanto a las universidades públicas es necesario que se las categorice entre universidades de docencia y universidades de docencia e investigación con la finalidad de focalizar la inversión en investigación e impedir que se diluya en gasto burocrático. Adicionalmente, es factible que cada sector de la administración pública, presupueste fondos concursables de investigación y desarrollo tecnológico al que podrán acudir las universidades en general

• A las universidades públicas que lo deseen debiera dárseles libertad en el uso de la partida de remuneraciones. De esta manera se abriría la posibilidad que algunas de ellas relacionen mejor productividad y calidad académica con nivel remunerativo.

• Es necesario una política sectorial de apoyo a la Educación superior que contemple tanto el financiamiento de la oferta como de la demanda. Al respecto debería implementarse un plan piloto de Bonos a los mejores estudiantes de secundaria, los que serían seleccionados mediante un sistema que pondere el rendimiento académico en Secundaria y la nota de un examen ad hoc que podría conducir el Ministerio de Educación. Estos bonos podrían ser usados indistintamente en universidades públicas como privadas, de esta manera, el Estado contribuiría a premiar la preferencia desde la perspectiva de la demanda. En el caso de del crédito educativo, que ya existe, se trataría de bajar tasas e incrementarlo.

• Los bonos y el crédito educativo debieran servir también para orientar el mercado hacia determinadas carreras, dicho de otra manera, el Estado otorgaría bonos y facilitaría créditos para aquellas carreras que considere prioritarias para el desarrollo económico y social.

• El Perú necesita dar impulso inicial a proyecto de desarrollo científico y tecnológico. Después de la experiencia fallida del Gobierno Militar en esta materia durante los setenta, hoy la comunidad científica y el mundo empresarial peruano están en mejores condiciones para diseñar y operar un proyecto de desarrollo científico y tecnológico pragmático dirigido a mejorar la competitividad de nuestra economía. Este proyecto debiera tener como actores centrales las universidades de investigación que se proponen.

• Es necesario cumplir con lo establecido en la Constitución Política del Perú en cuanto a gratuidad y pago de derechos de enseñanza en UP. Reconocemos las aristas de este tema, pero actualmente ni la gratuidad es absoluta para los que efectivamente la necesitan y merecen, ni es justo que los recursos del Estado se dirijan a quienes si pueden pagar sus derechos de enseñanza. Con estos pagos se incrementaría aproximadamente en 7% el presupuesto de las UP. ( Se asume que el 30% de la matrícula en UP está en condiciones de pagar una pensión mensual de $ 100 Nuevos Soles)

• Es necesario incentivar las donaciones del sector privado. El sector educación así como los otros sectores, pueden merecer, dentro de una economía de mercado, políticas sectoriales promocionales como las que, por ejemplo, se han dictado para la minería; de tal suerte que, el sector privado pueda dirigir parte de lo que entrega al erario, directamente hacia objetivos educativos de su interés. Esta política resulta adecuada ahora que se ha controlado la inflación y mejorado la supervisión y administración tributaria.

• Se debe mantener la política que permite que las entidades del Estado contraten con UP sin requisito de licitación pública. Esta política ha dado buenos resultados para unos y otros y no implica competencia con el sector privado ya que toma una parte mínima de la contratación pública y las materias de contrato tienen un grado atipicidad, ya sea por la premura, el carácter de la obra o los montos disponibles, que las hacen más compatibles con una universidad que con una empresa.

Setiembre del 2000.

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