Poder Legislativo do Executivo no Brasil:

 O Decreto-Lei e a Medida Provisória, 1965-1999

 

 

 

 

 

 

 

Charles Pessanha

(IFCS/UFRJ)

Poder Legislativo do Executivo no Brasil: O Decreto-Lei e a Medida Provisória, 1965-1999*

 

 

Charles Pessanha**

 

 

As relações entre os poderes  legislativo e executivo constituem o foco das preocupações dos arquitetos do moderno estado democrático. Locke alertou para o perigo da concentração do poder quando “as mesmas pessoas que tenham como missão elaborar as leis tenham a faculdade de pô-las em prática”, sugerindo como remédio “a colocação de várias de suas partes em diferentes mãos”. Montesquieu  afirma que há falta de liberdade “quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo esta reunido ao executivo”. Sua concepção de legislativo bi-cameral, com controle mútuo  entre as duas Casas, e desse poder sobre o executivo, inaugura sofisticado mecanismo de equilíbrio de poder. Aumentando o coro, dizem os Federalistas americanos que “o acúmulo de todos os poderes, legislativo, executivo e judiciário nas mesmas mãos, seja de uma pessoa, de algumas ou de muitos, seja hereditário, autodesignado ou eletivo, pode ser justamente considerado a própria definição de tirania [portanto] a preservação da liberdade exige que os três grandes braços do poder sejam distintos”. (Locke,1973;  Montesquieu,1995; Os Federalistas, 1993)

 

Para os revolucionários franceses somente “ao Corpo Legislativo pertence o exercício pleno e inteiro do poder legislativo [...] Ao conselho executivo é expressamente proibido modificar, ampliar, ou interpretar as disposições das leis e dos decretos [legislativos] seja sob que pretexto for”. Esta afirmação, constante do projeto de Constituição apresentado à Convenção em 1793, em um dos momentos mais dramáticos da Revolução Francesa, dois séculos depois ganha o status das utopias inatingíveis. É possível afirmar que os Parlamentos — mesmo nas democracias mais avançadas, conforme veremos mais adiante — não alcançaram ou exerceram de forma plena, absoluta e radical a exclusividade da função legislativa.

Na realidade, tanto em Locke, de forma mais excepcional,  como em Montesquieu, de forma mais ordinária,  a função legislativa contempla, de diferentes maneiras, uma mistura de atribuições entre os poderes Legislativo e Executivo, seja mediante as prerrogativas, como quer Locke, que consistem no “poder de agir de acordo com a discrição a favor do bem público, sem a prescrição da lei”, pois muitos assuntos não podem ser previstos pela lei e, por isso, devem ser confiados ao executivo para que os regule conforme “o exigir o bem público”;  seja pela capacidade de impedir, proposta por Montesquieu, segundo a qual o Monarca participa da legislação para se defender, pois sem “o direito de vetar os empreendimentos do Corpo Legislativo, este será despótico, porque podendo atribuir a si próprio todo o poder que possa imaginar, destruiria os demais poderes”.  Esse poder de veto, que cabe ao Executivo nas proposições legislativas, foi sugerido por Madison  e incorporado na proposta constitucional americana (idem).

A mistura de funções vem justamente distinguir o sistema de freios e contrapesos do de separação de poderes. Neste caso, estamos diante de um sistema rígido de separação de funções em que cada poder ficar restrito à sua função primacial. No outro, cada poder guarda uma reserva de atribuição de outro poder como uma forma de permanente fiscalização e busca de equilíbrio e moderação (Vile, 1967; Manin, 1994; Pessanha, 1997).

Mesmo admitindo a influência de um poder sobre o outro, a realidade tem demonstrado que a intervenção do Executivo na elaboração da lei não tem se limitado aos padrões estabelecidos nas obras dos aludidos arquitetos. Isto pode ser observado considerando-se a experiência de três países de insuspeita tradição democrática: a Inglaterra, a França e os Estados Unidos. É inegável a contribuição histórica dessas três sociedades ao que se convencionou chamar de constitucionalismo moderno, respectivamente, com as fórmulas de Rule of Law, l’Etat Legal e Always under Law (Canotilho, 1998).

A Inglaterra, cujo regime parlamentar se transformou em símbolo das modernas sociedades democráticas, assistiu, em vários momentos da sua história recente, a um processo contínuo de deslocamento da iniciativa parlamentar para o Poder Executivo que, no caso, é representado pelo Gabinete. De acordo com Rao, “o Gabinete exerce, praticamente com exclusividade, a faculdade da iniciativa de leis; por seus membros, toma parte na discussão e intervém na votação dos projetos legislativos; exerce, por atribuição do Parlamento, o poder de 'regulamentação' das leis-quadros, ou leis de princípios, votadas pela Câmara; exerce plenos poderes que o parlamento lhe outorga”. Na mesma direção, Maurice Duverger argumenta que durante a Segunda Grande Guerra, o Parlamento inglês “só discutiu projetos de lei de iniciativa governamental”. Terminada a guerra, o Legislativo voltou a debater propostas de iniciativa dos seus membros. Entretanto, acrescenta o autor, na sessão legislativa de 1948-1949 “as propostas dos parlamentares tomaram dez dias de discussão contra cento e doze dedicados aos projetos governamentais”. Na sessão seguinte, a relação foi de nove dias para as propostas parlamentares contra “sessenta e dois para os projetos do governo” (Duverger, 1975).

A França viveu momentos de poder absoluto do Parlamento e seu oposto. A diferença é que os períodos de proeminência do Legislativo foram excessivamente curtos, se não episódicos, enquanto as experiências contrárias ocuparam a maior parte do tempo nestes últimos dois séculos. A Constituição de 1875, que instituiu a III República, considerada a Carta parlamentar por excelência, procurou evitar a participação do Executivo na produção legal. A partir da Primeira Guerra, entretanto, foram introduzidas várias exceções que logo se incorporaram à rotina das relações entre os poderes até a Segunda Grande Guerra. A Constituição de 1946, da IV República, reiterou a preocupação de resguardar a proeminência do Legislativo na elaboração de leis, mas sucumbiu diante das sucessivas crises parlamentares e da paralisia decisória, nos anos 50, dando lugar à Constituição da V República, em 1958. Esta permite ao Poder Executivo, como veremos adiante, a emissão de ordonnances e decretos-leis (Rao, 1966; Hauriou e Gicquel, 1980).

Nos regimes presidencialistas, o Poder Executivo dispõe de outro mecanismo de interferência direta no processo legislativo, qual seja, o poder de sanção e veto, como demonstram os Estados Unidos da América, talvez o único exemplo bem-sucedido nesta modalidade. Embora o parlamento americano seja considerado “um corpo legislativo extremamente poderoso”, a influência do Executivo na elaboração legal não é desprezível, devido, principalmente, ao instituto do poder de veto. Lijphart afirma que com a inexistência de uma grande maioria de oposição “o poder presidencial se transforma em algo equivalente a uma terceira câmara do legislativo”, o que levou W. H. Riker, repetindo o Presidente Wilson, a referir-se ao “sistema tricameral americano”, pois dificilmente um presidente americano não consegue mobilizar ao menos um terço de cada Casa do Congresso, o que lhe permite a manutenção do veto¹.

Esses exemplos da participação do Poder Executivo na elaboração legal, em países de tradição democrática consolidada, demonstram que o parlamento não teve a exclusividade preconizada pelos revolucionários franceses no processo de elaboração legal, contando sempre com a participação do Executivo de diferentes maneiras. Esta participação se materializou como iniciativa legal, privilégio na iniciativa de determinados temas,  poder de veto e, principalmente, os diferentes modelos de delegação legislativa. A intervenção emergencial, entretanto, não destitui o Parlamento de sua responsabilidade,  em última instância, pelo ato legislativo.

 

 

A partir da primeira guerra mundial o debate sobre a influência do executivo na elaboração legal  se intensifica. Aumentam os formatos de delegação legislativa e intervenção direta do executivo. No primeiro caso, o legislativo confere temporariamente ao executivo o poder de dispor, mediante atos normativos, da legislação sobre temas específicos. Esta delegação fica  condicionada, entretanto, à posterior prestação de contas ao Parlamento. Outra modalidade de intervenção, de uso mais freqüente, consiste na capacidade de o executivo legislar, em caráter emergencial e extraordinário, com posterior aprovação do Parlamento, mediante o uso do decreto-lei e suas variantes. Esta modalidade vem sendo  incorporada às constituições promulgadas pós Segunda Guerra Mundial, como na Alemanha com  o “estado de necessidade legislativa”; na França, com as ordonnances  e decretos-leis para projetos de lei de finanças; em  Portugal, através de “decretos - leis em matérias reservadas à Assembléia da República”, mediante autorização; na Espanha com os “diplomas legislativos provisórios - decretos - leis - imediatamente submetidos ao Parlamento”;   e  na Itália,  cujo decreto-lei serviu de modelo para a medida provisória vigente no Brasil.

 

De acordo com o art. 77 da Constituição italiana em vigor, “O Governo não pode, sem delegação das Câmaras, elaborar decretos com valor de lei ordinária. Quando, em casos extraordinários de necessidade e urgência, o governo, por sua responsabilidade tomar providências provisórias com força de lei, deverá, no mesmo dia, submetê-las para efeitos de conversão, às Câmaras, as quais são imediatamente convocadas, mesmo se dissolvidas, e reúnem-se dentro de cinco dias. A eficácia dos decretos cessa retroativamente caso não sejam convertidos em lei nos sessenta dias posteriores à sua publicação. As Câmaras, todavia, podem regular por lei as relações jurídicas decorrentes dos decretos não convertidos” (Miranda, 1979)

 

 

 

O Poder Legislativo do Executivo no Brasil

 

No Brasil,  a tradição republicana pouco incorporou o instituto da delegação ordinária. O exemplo mais importante foi de curta duração e data da efêmera  experiência parlamentarista,  no início dos anos 60, com cerca de uma dezena de leis delegadas. Reaparecendo na Carta de 1967, a delegação ordinária nunca foi utilizada. A incorporação deste instituto na Constituição atual testemunhou parcimônia de uso, com duas leis delegadas durante o governo Collor. Já a  intervenção emergencial ou extraordinária, na forma constitucional ou não,  foi mais freqüente.  Imposta, sob a forma de decreto-lei,  pela Carta de 1937, pelos Atos Institucionais números 2, 4 e 5, pela Carta de 1967 e sua Emenda nº 1, a Assembléia Constituinte de 1988 houve por bem mantê-la, sob a forma de medida provisória².

 

O Decreto-Lei

 

O decreto-lei foi introduzido no direito político brasileiro pela Constituição de 1937, ao admitir a possibilidade de o presidente da República, autorizado pelo Parlamento,  “expedir decretos-leis, mediante as condições e nos limites fixados pelo ato de autorização” . Dispunha-se ainda que, nos períodos de recesso legislativo, ou de dissolução da Câmara dos Deputados, poderia o Chefe do Poder Executivo, se o exigissem as necessidades do Estado, expedir decretos-leis sobre as matérias de competência legislativa da União, excetuando-se  modificações à Constituição, legislação eleitoral, orçamento, impostos, instituição de monopólios, moeda, empréstimos públicos, alienação e oneração de bens imóveis da União.

 

A expedição do decreto-lei, entretanto, dependia de parecer do Conselho de Economia Nacional, nas matérias de sua competência consultiva. Em se tratando de assuntos ligados à organização do governo e da administração federal, o comando supremo e a organização das Forças Armadas, tinha o presidente capacidade de fazê-lo livremente, observadas as disposições constitucionais e nos limites das respectivas dotações orçamentárias (artigos 13 e 14; Campanhole et al., p. 535).

 

 

Apesar das salvaguardas, que dão impressão da excepcionalidade do seu uso, desde a outorga da Carta de 1937 as Casas Legislativas foram fechadas e, entre 12 de novembro de 1937 a 17 de setembro de 1946, 9.914 decretos-leis foram emitidos. Getulio Vargas, valendo-se do dispositivo segundo o qual “enquanto não se reunir o Parlamento Nacional [...] cabe ao Presidente da República expedir decretos - leis sobre todas as matérias da competência legislativa da União”, expediu 8.154 decretos - leis em condições de completa falência das instituições de controle. Os restantes são de responsabilidade do presidente interino, José Linhares, e do presidente eleito, Eurico Gaspar Dutra, de acordo com a Lei Constitucional n. 15, de novembro de 1945 que conferiu poderes à Assembléia Constituinte e ao Presidente, mas só até a promulgação da nova constituição³.

 

 A Carta, promulgada em 18 de setembro de 1946, não incorporou esse instrumento  de interferência do Executivo, nem a delegação legislativa. É a nossa constituição parlamentar, por excelência.

 

A reintrodução do decreto-lei na cena política brasileira deu-se com o  Ato Institucional n. 2, de 27 de outubro de 1965 que, além de permitir ao poder executivo a expedição de atos complementares, isto é, desdobramentos do Ato institucional,  o autorizava a emitir “decretos lei sobre matéria de segurança nacional”. No caso de decretação do recesso parlamentar, o poder executivo correspondente, União, Estado ou Município, adquiria o poder de legislar por meio de decretos - leis em todas as matérias previstas “na Constituição e na Lei Orgânica [dos municípios]” (artigos 30 e 3l; idem, p. 521 ).

 

O Ato Institucional n. 4,  de 7 de dezembro de 1966,  convoca o Congresso Nacional a se reunir extraordinariamente, entre 12 de dezembro de 1966 e 24 de janeiro de 1967, para discutir, votar e promulgar o Projeto de Constituição apresentado pelo Presidente da República. Além disso,  o AI-4 assegurava ao Presidente da República, o poder de: (a) emitir decretos-leis sobre matéria de segurança nacional até 15 de março de 1967; (b) baixar decretos-leis sobre matéria financeira durante o período da convocação extraordinária; e (c) expedir decretos com força de lei sobre matéria administrativa e financeira, finda a convocação extraordinária e até o início da próxima sessão ordinária do Congresso Nacional (artigos 1º e  9º; idem, p. 525).

 

Criaram-se, assim, duas modalidades de decreto-lei, ambas oriundas de atos institucionais. A primeira, privativa do Presidente da República, nos assuntos relativos à segurança nacional, sem controle do legislativo; a segunda autorizando o executivo a legislar em “todas as matérias” quando decretado o recesso do Congresso Nacional.

 

Do Ato aos fatos: entre  27 de outubro de 1965 e 14 de março de 1967 ¾ véspera da vigência da Carta de 1967 ¾ foram expedidos 318 decretos-leis, pelo presidente Castello Branco, sem qualquer participação do poder legislativo. Os decretos  eram relativos a diversos assuntos, devido à interpretação elástica que se emprestava ao critério de “segurança nacional”,  ou ao seu caráter “administrativo e financeiro”. Com isso, até a posse do Presidente Costa e Silva e a vigência da Constituição de 1967, em 15 de março, Castello Branco teve oportunidade de elaborar as principais leis complementares à nova Carta, mediante o uso de decretos-leis, como, por exemplo, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União, a Reforma Administrativa e a Lei Orgânica dos Municípios, respectivamente os decretos-leis 199, 200 e 201. 

 

A  Carta de 1967 constitucionaliza o decreto-lei, que passa a fazer parte do processo legislativo, ao mesmo tempo que as versões anteriores são suspensas. Com efeito, de acordo com o art. 49, o presidente da República, em casos de urgência ou interesse público relevante, e desde que não resultasse aumento de despesa, poderia expedir decretos com força de lei sobre as seguintes matérias: “I - Segurança Nacional; II - Finanças Públicas”. Com vigência a partir da publicação, cabia ao Congresso Nacional aprová-los ou rejeitá-los, sem poder emendá-los, no prazo improrrogável de 60 dias;  se neste prazo não houvesse deliberação, o texto seria tido como aprovado.

 

Aqui foi introduzida fundamental inversão nas disposições do decreto-lei italiano. Em caso de não-aprovação no prazo estabelecido, o texto seria considerado aprovado, por decurso de prazo, e não  com perda de eficácia⁴. Outra característica importante é a inclusão da cláusula de aprovação ou rejeição em bloco do texto enviado pelo executivo. De acordo com Shugart e Carey (1992: 139), o poder legislativo do presidente é maior quando ele dispõe deste tipo de poder, take it ou leave it proposals, que, numa tradução livre, poderia ser chamado de “pegar ou largar”. Ao legislativo cabe apenas aprovar ou rejeitar em bloco, sem possibilidades de introduzir emendas, o que aumenta de forma considerável os custos da rejeição.

 

A edição do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, coloca novamente o decreto-lei fora de qualquer tipo de controle legislativo. Uma vez decretado o recesso parlamentar, o que ocorreu com sua edição, “o poder executivo correspondente [União, Estado e Município] ficava  autorizado a legislar em todas as matérias e  a exercer as atribuições previstas nas Constituições estaduais ou na Lei Orgânica dos Municípios”(artigo 2º; idem, p. 381).

 

Em outubro de 1969 o Decreto-lei volta para o texto constitucional, através da Emenda Constitucional nº 1, embora sua modalidade definida pelo AI-5 não tenha sido revogada, passando a coexistir com o texto constitucional até 1978. Essa Emenda, na realidade uma nova Carta constitucional,  outorgada pela Junta Militar que governou o país entre 31de agosto de 1969 a 30 de outubro de 1969, dispõe que o Presidente da República, em casos de urgência ou interesse público relevante, e desde que não haja aumento de despesa, pode expedir decretos - leis sobre as seguintes matérias: “I - Segurança Nacional; II - Finanças Públicas, inclusive normas tributárias; III - Criação de cargos públicos e fixação de vencimentos”. Fica mantida a aprovação por decurso de prazo, em caso de não aprovação no prazo de 60 dias.

 

As normas para  sua apreciação pelo Congresso Nacional sofreram, ao longo do tempo, pequenas modificações. A última, determinada pela Emenda nº 22/82, dispunha que uma vez publicado o texto, “que terá vigência imediata, o decreto-lei será submetido pelo presidente da República ao Congresso Nacional, que o aprovará ou rejeitará, dentro de 60 dias, a contar do seu recebimento, não podendo emendá-lo; se, nesse prazo, não houver deliberação, aplicar-se-á o disposto no parágrafo 3º, do art. 51, o que significa uma aprovação por decurso de prazo diferente: na falta de deliberação dentro dos prazos estabelecidos [...] será incluído automaticamente na ordem do dia, em regime de urgência, nas dez sessões subseqüentes em dias sucessivos; se, ao final dessas, não for apreciado, considerar-se-á definitivamente aprovado” (artigos nos. 46 e 55; idem, pp. 214 e 216).

 

A Emenda nº 1/69 amplia o leque de matérias suscetíveis da utilização do decreto-lei, ao acrescentar à versão anterior a criação de cargos públicos e fixação de vencimentos. Mas, a grande inovação nessa nova “constitucionalização” do decreto-lei é o dispositivo estabelecendo que a rejeição do decreto-lei não implicará a nulidade dos atos praticados durante sua vigência. A introdução deste dispositivo vai se constituir em  nova e substancial inversão no mecanismo italiano, segundo o qual a não-aprovação fazia cessar retroativamente os efeitos da legislação.

 

As duas modalidades do decreto-lei foram utilizadas de maneira alternativa desde 1968. Com a decretação do AI-5,  seguida do recesso do Congresso Nacional, foram emitidos mais de 600  decretos-leis, por Costa e Silva e a Junta Militar que o sucedeu, até o início da vigência da Emenda nº 1. Em 1977, o Presidente Ernesto Geisel decreta o recesso do Congresso Nacional e efetua uma série de mudanças institucionais por meio de decretos - leis, além das emendas constitucionais, no episódio que ficou conhecido como Pacote de Abril.

 

 

Castello Branco e a Junta Militar utilizaram apenas os decretos decorrentes de atos institucionais. Ambos apresentam as mais altas médias de emissão de decretos-mês, seguidos de Costa e Silva, Figueiredo, Geisel, Médici e Sarney. Este teve nove decretos transformados em medidas provisórias e vinte rejeitados. Nos dois casos, de acordo com as disposições transitórias da Constituição de 1988.

 

 

Tabela 1

Decretos-Leis Editados por Período de Governo

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Governo                       No. de Decretos                      Meses             Decretos/mês

Castello Branco*                       318                              16,1                       19,6

Costa e Silva                            486                              29,4                       16,5

Junta Militar                              264                              1,9                        138,9

Emilio Médici                           254                              52,3                         4,9

Ernesto Geisel                          357                              59,9                         6,0

João Figueiredo                    593                              71,9                         8,2

José Sarney*                            209                              42,6                         5,0

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FONTE: Serviço de Documentação da Biblioteca da Câmara dos Deputados

(*) Apenas período com poder de emitir decretos-leis.

 

As diferentes versões do decreto-lei permitem distinguir entre aqueles que foram submetidos ao controle do legislativo, oriundos de textos constitucionais; e os que não foram, decorrentes de atos institucionais. Estes representam 42% do total de decretos, conforme se pode observar na tabela abaixo. A categoria dos submetidos permite uma distinção entre os aprovados em plenário pelo Congresso Nacional, ou por decurso de prazo, e os rejeitados. De acordo com a Tabela 2, a soma dos decretos não-submetidos com os aprovados por decurso de prazo totaliza 1300 decretos, representando, portanto, 52% de atos com força de lei sem aprovação do Congresso Nacional.

 

É interessante notar, ainda, o conformismo parlamentar, refletido na alta taxa de aprovação dos decretos submetidos ao Congresso Nacional (Tabela 3)

 

 

Tabela 2

Decretos Submetidos e Não-Submetidos ao Congresso Nacional, por Governos

 

GOVERNO	SUBMETIDOS	NÃO-SUBMETIDOS	TOTAL
Castelo Branco (1)	0	318	318
Costa e Silva (2)	41	445	486
Junta Militar (3)	0	264	264
Emílio Médici (4)	254	0	254
Ernesto Geisel (4)	347	10	357
João Figueiredo(5)	593	0	593
José Sarney (5)	209	0	209
TOTAL	1444	1037	2481

FONTE:  Senado Federal, Subsecretaria de Análise.

(1) Dispôs de poder decorrente do AI-2 que desobrigava a submissão.

(2) Dispôs da modalidade decorrente da Carta de 1967 que obriga  a submissão, até 13.12.68. A partir desta data o AI-5 recria a  modalidade sem controle parlamentar.

(3) Dispôs apenas da modalidade decorrente do AI-5

(4) Dispôs das duas modalidades do Decreto-Lei: uma decorrente do AI-5; outra da Emenda 1/69

(5) Dispôs da modalidade decorrente da Emenda n.1/69.

 

 

Tabela  3

Decretos-Leis Submetidos ao Congresso - Aprovados e Rejeitados

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GOVERNO     SUBMETIDOS        APROVADOS              REJEITADOS       TAXA DE

                                                 Plenário   Decurso/prazo                            APROVAÇÃO

_____________________________________________________________________________

 

Costa e Silva            41                   38               -                            3                      93%

 

Emílio Médici        254                 254                -                            0                    100%

 

Ernesto Geisel        347                 334               13                          0                    100%

 

João Figueiredo      593                 386              200                        7                      99%

 

José Sarney             209*              119                59                    22**               89%

 

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FONTE: Senado Federal, Subsecretaria de Análise.

(*) Nove decretos se transformaram em medidas provisórias.

(**) Vinte decretos foram rejeitados de acordo com o art. 25 das Disposições Transitórias da Constituição de 1988.

 

As Medidas Provisórias

 

A Constituição de 5 de outubro de 1988 inclui no processo legislativo a elaboração de medidas provisória. Inspirado na Constituição da Itália em vigor, o dispositivo brasileiro praticamente copia o similar italiano, ao dispor que “em caso de relevância ou urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional que, estando em recesso, será convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. [...] As medidas provisórias perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes” (artigo 62 e parágrafo único)⁵.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                               

A medida provisória possui algumas diferenças do decreto-lei. Em primeiro lugar, não contém restrições temáticas, ao contrário das versões do decreto-lei inscritas na Carta de 1967 e  na Emenda nº 1/69. Depende apenas dos critérios de relevância e urgência, também presentes no modelo anterior. Uma outra distinção é o dispositivo que determina a perda da  sua eficácia, “desde a sua edição” se não for convertida em lei no prazo de 30 dias. No sistema anterior o prazo, de 60 dias, corria em favor do Executivo devido à cláusula de aprovação por  decurso de prazo. Ademais, desde 1969,  na hipótese de  rejeição  era garantida a “validade dos atos praticados durante sua vigência”. Agora, não. Em caso de não aceitação, cabe  ao legislativo “disciplinar as relações jurídicas” decorrentes. Finalmente, as medidas provisórias apresentam peculiaridade importante, qual seja, a possibilidade de serem  modificadas pelo Congresso Nacional. 

 

Apesar da inexistência de restrições temáticas, não restam dúvidas de que o novo modelo de  intervenção do executivo  representou um avanço. Teoricamente,  ele obriga ao executivo lutar pela  aprovação da medida proposta dentro do prazo estabelecido, a fim de evitar a perda da eficácia, ao contrário do seu comportamento diante do decreto-lei. Por outro lado,  garante ao legislativo,(a) em caso de perda de eficácia da medida,  a decisão sobre o destino dos atos e efeitos praticados durante sua vigência; (b) permite ao Congresso Nacional influenciar diretamente na produção legal, mediante a introdução de emendas no “projeto de lei de conversão”.

 

 Na prática, o uso da medida produziu um cenário desolador. Ao permitir ao executivo o recurso à reedição de medida não apreciada no prazo de 30 dias, o legislativo abriu mão de forte mecanismo de controle. Embora a constituição não autorize a reedição em nenhum momento, ela foi inaugurada no Governo Sarney e, desde então, cresceu geometricamente a cada novo presidente, conforme demonstram os dados contidos na Tabela 4. Dessa forma, a perda de eficácia, enquanto instrumento de controle, passa a ter um sentido inverso: promove a reedição que, em alguns casos, tem chegado a seis dezenas.

 

Os dados contidos nas Tabelas 4 e 5 demonstram um aumento progressivo na emissão e na reedição de medidas. Estas sofrem uma nítida mudança de patamar, a partir do Governo Itamar Franco. Além disso,  foi ele quem herdou o menor número de medidas do antecessor, 3, e legou a maior herança ao sucessor, 62, contra 11 legadas por Sarney a Collor. Fernando Henrique dá continuidade ao padrão-Itamar, exacerbando-o. Foi responsável pela mais alta média de medidas-mês. Registrou o menor percentual de medidas aprovadas oriundas de projeto de lei de conversão e a menor taxa de aprovação, com apenas 4,4% das medidas transformadas em lei. Registra-se, neste caso, de forma potencializada a tendência registrada no governo anterior de apelo à reedição como alternativa à aprovação. Outra característica dos dois últimos governos é o fato de não haver medida desaprovada, até a data mencionada nas tabelas, seja por critério de inadmissibilidade, seja por rejeição.

 

 Outro problema apontado pela crítica ao uso das medidas reside na questão dos  critérios de urgência e relevância. A inexistência de restrições temáticas deixou a análise do critério de relevância e urgência à discrição da autoridade executiva. O contra-peso seria a admissibilidade da medida,  por parte do legislativo, mas este não tem sido utilizado.

 

 A reação do Congresso Nacional ao uso exagerado  da legislação extraordinária vem sendo extremamente tímida desde a promulgação da  constituição. Após seis meses da sua vigência   - quando cerca de meia centena de medidas já haviam sido editadas - o legislativo criou normas reguladoras para  sua tramitação. Trata-se da  Resolução n. 1 do Congresso Nacional,  que   determina a designação de Comissão Mista, quarenta e oito horas após a publicação da medida,  composta por sete deputados e sete senadores e encarregada de emitir parecer sobre a admissibilidade total ou parcial da medida  tendo em vista os pressupostos de “urgência” e “relevância” . Esse parecer  seria em seguida enviado ao Plenário para decisão.  Porém “se, em duas sessões conjuntas, realizadas em até dois dias imediatamente subseqüentes, o Plenário não decidir sobre a matéria, considerar-se-ão como atendidos pela medida provisória os pressupostos de admissibilidade do art. 62 da Constituição Federal”.

 

Ora, esse  dispositivo, colocado exatamente para evitar fatos consumados e dar ao Legislativo a possibilidade de evitar abuso do executivo, é tornado inócuo pelo próprio Congresso Nacional que abre mão da sua função controladora. A admissibilidade passa a ser alternativamente aprovada por “decurso de prazo” anulando  mais uma importante salvaguarda constitucional, em franca abdicação do poder decisório do legislativo (Kiewiet & Mc Cubbins, 1991).

 

 Outro aspecto que chama atenção na Resolução em questão é seu excessivo ritualismo. A leitura do texto dá a impressão de que o Legislativo esperava um uso parcimonioso deste recurso pelo Poder Executivo. O fato de a comissão encarregada do parecer de admissibilidade ser integrada, para cada medida, por 14 parlamentares, sendo sete de cada Casa, além de igual número de suplentes e, ainda, devendo-se “aplicar o critério de proporcionalidade partidária ou de blocos parlamentares”,  significa a perspectiva de um envolvimento desproporcional do Congresso na tarefa de exame dessas medidas, em detrimento das outras atividades parlamentares⁶.    

 

                       

A reedição e a falta de critérios para definir os requisitos de urgência e relevância  suscitaram intenso debate parlamentar com poucos resultados práticos. Inúmeras propostas destinadas a disciplinar – e até abolir -  o uso deste instituto foram apresentadas ao Congresso Nacional. Duas delas tiveram uma sobrevida maior. A primeira foi o  projeto de Lei Complementar apresentado pelo Deputado Nelson Jobim, em maio de 1990,  que, dentre os seus dispositivos,  ressalta os problemas apontados ao estabelecer que o envio de medida provisória ao Congresso Nacional deveria ser acompanhado de “exposição de motivos circunstanciada” contendo (1) as razões que justificam a urgência da iniciativa e a relevância da matéria; (2) os fundamentos da constitucionalidade e da juricididade da proposição e minuciosa descrição das circunstâncias conjunturais que evidenciam a oportunidade, as necessidades e a conveniência. Com relação à reedição, as medidas não apreciadas no prazo regulamentar, segundo o projeto,  só poderiam ser reeditadas uma vez e, no caso de não apreciação, se transformarim em projetos de lei. Este último item não foi aprovado na Câmara dos Deputados. Mesmo assim, o projeto não mereceu apreciação do Plenário do Senado Federal, onde se encontra aguardando inclusão na ordem do dia desde 1997.

 

A outra proposta foi apresentada pelo Senador Esperidião Amin, em maio de 1995, cuja última versão encontra-se no Anexo. Trata-se do projeto de Emenda Constitucional aprovado pelo Senado Federal em maio de 1997, em seguida  enviado à Câmara dos Deputados que o  aprovou em junho de 1999 introduzindo alterações.  Estas obrigaram o projeto a retornar ao Senado onde, em dezembro último, obteve aprovação com uma pequena alteração que resultou no retorno à Câmara dos Deputados, tendo sido incluído na pauta da convocação extraordinária de janeiro último sem, no entanto, lograr apreciação.

 

Trata-se de emenda no geral favorável ao executivo pois além de institucionalizar a reedição, amplia os prazos de apreciação pelo Congresso Nacional que também abdica do controle de criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, ministérios e órgãos da administração pública  que passam a ser de competência exclusiva do Executivo, mediante decretos normativos revogando dispositivos constitucionais vigentes. Todavia, estabelece prazos, fixa matérias sobre as quais o executivo não pode dispor de medidas, fixa um prazo de 60 dias, prorrogáveis por mais 60, o que na realidade significa aumentar o prazo de vigência da medida de  30 para 120 dias.

 

Além desses,  o Senador Fernando Henrique Cardoso apresentou, em março de 1991, proposta de Lei complementar cuja principal característica era a  definição dos requisitos de relevância e urgência. De acordo com a proposta,  Lei de Elaboração, Alteração e Consolidação de Textos Legais”,  “constitui caso de relevância, para efeito de edição  de medida provisória com força de lei, a situação de  excepcional importância para o interesse público que decorra de acontecimento ou situação conjuntural imprevisível”; constitui caso de urgência, para efeito de medida provisória, com força de lei, a situação relacionada diretamente a acontecimento conjuntural de extrema gravidade,  ou a estado de perigo iminente que exija imediata ação ou normatização pelo setor público, a qual, caso não efetivada, resultará, em grave e irreparável prejuízo ao interesse público”. Este projeto não foi apreciado e terminou arquivado, quatro anos depois. (DCN, 28.3.1991). A proposta de regulamentação em debate não contempla esse aspecto.

 

O Congresso Nacional, portanto, não teve, até agora,  êxito em aprovar qualquer projeto rigoroso de controle das medidas. As únicas restrições efetivamente aprovadas foram aquelas colocadas nos textos de algumas emendas constitucionais, que proíbem suas respectivas regulamentações,  mediante o uso desse instrumento. São elas: a Emenda Constitucional de Revisão nº 1/94 e as Emendas  Constitucionais nº s. 5, 6, 7, 8, 9 de 1995 (Senado Federal, 1998, pp.271-5) . A de nº 7 é a mais abrangente pois veda expressamente “a adoção de Medida Provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada a partir de 1995” (art. 246 das Disposições Transitórias).

Tabela 4

Medidas Provisórias por Governos, 1988-1999

	SARNEY	COLLOR	ITAMAR	F. HENRIQUE	TOTAL
EDITADAS(1)	147	157	508	3372	4175
ORIGINAIS	125	88	142	189	544
REEDITADAS	22	69	366	3183	3640
C/ ALTERAÇÃO	2	23	50	537	612
S/ ALTERAÇÃO	20	46	316	2646	3028
REJEITADAS	9	10	-	0	19
INADMITIDAS	3	6	-	0	9
NO MÉRITO	6	4	-0	0	10
APROVADAS	108(100%)	69(100%)	72(100%)	149(100%)	398(100%)
TEXTO ORIGINAL	70(64,8%)	26(37,6)	35(48,6%)	105(70,4%)	236(59,3%)
PROJETO-LEI  CONVERSÃO	38(35,2%)	43(62,3%)	37(51,4%)	44(29,6%)	162(40,7%)

FONTES: Senado Federal, Subsecretaria de Análise; Senado Federal, 1999.

(1)  A diferença entre o total das medidas editadas e a soma das reeditadas, rejeitadas e aprovadas, deve-se à não inclusão das que perderam a eficácia e não foram reeditadas.

(2)  Dados atualizados até 20 de setembro de 1999

 

 

Tabela 5

Medidas Editadas por Período de Governo

_________________________________________________________

Governo            Nº de Medidas                 Meses Medidas/mês       

_________________________________________________________

 

Sarney                      147                               17,3               8,5

Collor                       157                               30,5               5,1

Itamar                      508                          27,0             18,8

F. Henrique*            3372                             56,6             59,6

__________________________________________________________   

FONTES: Senado Federal, Subsecretaria de Análise; Senado Federal, 1999. 

 (*)Dados atualizados até  20 de setembro de 1999

                       

Considerações Finais

O aumento progressivo do grau de autonomia do poder executivo no processo de produção legal tem sido o principal problema nas relações entre os poderes no Brasil. Apesar de a participação do executivo na legislação ter sido prevista pelos principais teóricos do moderno Estado Democrático e, posteriormente, incorporada pelo constitucionalismo, o parlamento é considerado o responsável, em última instância,  pelo ato legislativo.

No Brasil, o decreto-lei tem sido a metáfora dos regimes autoritários. Como em 1945, a queda do regime de exceção,  em 1985,  não implicou, de imediato, a sua descontinuidade, garantindo-lhe uma sobrevida de mais de três anos. A Constituição de 1988, ao introduzir a medida provisória,  procurou inverter a tendência anterior, dotando o legislativo de  algumas salvaguardas impeditivas da ação descontrolada e usurpadora do executivo. A prática, entretanto, tem produzido efeito contrário.

 

Os requisitos de relevância e urgência não vem sendo avaliados de maneira criteriosa pelo Congresso Nacional. Os dados analisados  apontam  um pequeno número de medidas inadmitidas, apenas nos governos Sarney e Collor. Informações disponíveis indicam que o exame da admissibilidade das medidas não vem sendo realizado de forma sistemática. Desse modo, prevalece  a admissão pelo conhecido “decurso de prazo”. Além disso, as medidas não são votadas pelo Congresso dentro do prazo, ensejando as reedições.

 

A banalização da reedição, que sequer é prevista na Constituição ou na Resolução n. 1 do Congresso Nacional, anulou os efeitos contidos na salvaguarda relativa à “perda da eficácia”. Esta prática permite ao executivo dispor da legislação de maneira autônoma e arbitrária. Qualquer legislação, desde que esteja ao alcance da medida provisória, pode ser modificada, a qualquer momento, de acordo com a conveniência do executivo. Cria-se, desta maneira, a legislação ad hoc.

 

A garantia dada ao Legislativo de disciplinar as relações jurídicas decorrentes das medidas não-aprovadas tampouco teve importância, devido ao número inexpressivo das medidas recusadas. A participação do legislativo, como parceiro na produção legal, mediante emendas aos projetos de lei de conversão, mostra-se bastante irregular. Variou de 30% no governo de Fernando Henrique a 62% no de Collor; entre esses dois números se situam os governos Sarney e Itamar com, respectivamente, 35 e 51%. Apesar das críticas freqüentes ao uso abusivo desse instrumento extraordinário, o poder legislativo não conseguiu aprovação de dispositivos disciplinadores do seu uso, marcando um flagrante contraponto com as normas constitucionais regulamentadoras das leis delegadas. 

 

O uso do decreto-lei  e da medida provisória têm em comum a preservação da autonomia do governo eventual na produção legal. Ambos possuem, conforme foi visto, um  mesmo ancestral : o decreto-lei italiano. No caso do decreto-lei brasileiro, criado pela Carta de 1967, cuidou-se de inverter o dispositivo italiano da “perda da eficácia” pela aprovação por “decurso de prazo”. Posteriormente, a Emenda n. 1/69 anulou outro dispositivo da matriz italiana, provocando uma violência ainda maior, ao permitir que, mesmo desaprovados pelo legislativo, os atos produzidos até a desaprovação fossem válidos. A medida provisória corrigiu este desvio de curso colocando-se exatamente na direção do exemplo italiano, ao introduzir a “perda da eficácia” e autorizar o poder legislativo “a disciplinar as relações jurídicas” dela decorrentes. Todavia, a inobservância da admissibilidade e, principalmente, a falta de controle sobre as reedições, têm produzido uma revogação virtual do mecanismo de perda de eficácia,  com isso preservando  a  autonomia exagerada do executivo na produção legal.

 

A autonomia em vigor significa a usurpação da função legislativa pelo executivo. No caso da medida provisória, com a conivência do próprio legislativo, que abdicou de suas prerrogativas de controle, fiscalização e, principalmente, de responsável maior pelo ato legislativo. Com isso, o executivo no Brasil preserva o controle sobre as instituições que tem por finalidade controlá-lo. Desse modo o controlado controla o controlador, numa inversão férrea da lógica democrática.

 

Notas:

 

1.  A evidência do argumento é demonstrada por Davidson (1985) ao afirmar que “dos 2.391 vetos, de Washington a Carter, apenas 4% foram anulados pelo Congresso”. Um bom exemplo de delegação de que dispõe o executivo americano é o fast track. Trata-se de uma autorização que a Casa Branca recebe para negociar acordos de comércio que, posteriormente, não podem ser emendados, devendo ser aprovados ou recusados em bloco.

 

2 . As informações apresentadas neste trabalho sobre decreto-lei e medida provisória visam apenas a análise das continuidades e descontinuidades dessas modalidades de delegação. Para uma reflexão mais específica sobre a natureza e uso desses instrumentos, sugiro consultar, entre outros: Santos (1972), Monteiro (1995), Pessanha (1997) e Figueiredo & Limongi (1997).

 

3.  A Lei Constitucional n. 15, de 26 de novembro de 1945, que dispôs sobre os poderes da Assembléia Constituinte e do presidente da República eleitos, determinou que, até a promulgação da nova Constituição, caberia ao presidente da República o exercício dos poderes de legislatura ordinária e de administração, expedindo, para tanto, os atos legislativos julgados necessários. A queda do regime autoritário, portanto,  não determinou a imediata devolução da função legislativa plena ao poder legislativo. Os dados sobre os decretos emitidos entre 1937 e 1946 foram retirados do Banco de Dados do Projeto de Pesquisa  “Democracia e Relações entre Poderes no Brasil” IFCS-UFRJ.

 

4.  Desde a edição do AI-1 o decurso de prazo foi utilizado de forma sistemática pelo executivo para aprovar atos legislativos, como projetos de lei, vetos, decretos-leis, e até para tornar insubsistentes, junto ao Congresso,  irregularidades apontadas pelo Tribunal de Contas da União ¾ TCU em contratos realizados pelo governo.

 

5. O processo legislativo dispõe  também sobre  leis delegadas, “elaboradas pelo presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional” (artigo 68). Dispõe ainda este artigo que “§ 1º: Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre I – organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; II – nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentárias; § 2º: A delegação ao Presidente da República terá a forma de Resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos do seu exercício; § 3º: Se a Resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda” (art. 68 e parágrafos; Campanhole, op.cit,  p. 47).

 

6. Considerando que a comissão encarregada do exame da admissibilidade envolve 14 parlamentares, as 62 medidas legadas por Itamar Franco ao seu sucessor envolveriam, teoricamente, no exame das reedições todos  os congressistas, uma vez que o Congresso Nacional   possuía  594 parlamentares, sendo 513 deputados e 81 senadores.

 

ANEXO

Proposta de Emenda à Constituição n. 1-A, de 1995

(N. 472, de 1997, na Câmara dos Deputados)

 

Emenda Constitucional n.  , de 1999

 

Altera os artigos. 48, 57, 61, 62, 64, 66 e 84

da Constituição Federal, e dá outras providências.

 

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do # 3 do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

 

Art. 1 – Os artigos 48, 57, 61, 62, 64, 66 e 84 da Constituição Federal passam a vigorar com as seguintes alterações:

 

“Art.48. .................................................................................................................................................”

X – criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI. b (NR)

 

“X  - Criação de Ministérios e órgãos da administração pública”(NR)

“...............................................................................................................................................”
“Art.57.....................................................................................................................................”

“# 7 Na sessão legislativa extraordinária, o Congresso Nacional somente deliberará sobre a matéria para a que foi convocado, ressalvada a hipótese do # 8, vedado o pagamento de parcela indenizatória em valor superior ao subsídio mensal”(NR)

“8 Havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação”

 

“Art.61 .................................................................................................................................................”

“#l .................................................................................................................................................”

“II .................................................................................................................................................”

e) criação de ministérios e órgãos da administração pública; (NR)

“...............................................................................................................................................”

“ Art. 62. Em caso de relevância urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisória, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional”(NR).

 

# 1 – É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:

I –relativa a :

a)      nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;

b)      direito penal, processual penal e processual civil;

c)      organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;

d)      planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais, ressalvado o previsto no art. 167, $ 3^o;

II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;

III – reservada à lei complementar;

IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República;

V – que tenha sido objeto de veto presidencial pendente de apreciação pelo Congresso Nacional.

 

# 1 B- Medida Provisória que implique instituição ou majoração de tributos, exceto os previstos nos arts, 153, I, II, IV, V r 154. II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

 

# 1 – As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos # # 5 e 6, perderão eficácia, desde a edição, se não forem  convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável uma vez por igual  período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.”(NR)

 

# 2 – O prazo em que se refere o # 1 contar-se-á a partir da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.

 

# 3 – A Deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento dos seus pressupostos constitucionais.

 

# 4 – Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

# 5 – Prorrogar-se-á por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional

# 6 – As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados ou no Senado Federal, ficando a Mesa do Congresso Nacional incumbida de sua distribuição, observado critério de alternância.

# 7 – Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.

# 8 – É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo .

 

# 9 – Não editado o decreto legislativo a que  refere o # 1 até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.

# 10 – Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vedado o projeto”

 

“Art. 64............................................................................................................................................”.

 

“# 2^o Se, no caso do # 1, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente,  em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação (NR)

 

“Art. 66 – Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no # 4, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.”

 

“Art.84. ...................................................................................................................................................

VI – dispor, mediante decreto, sobre”(NR)

 

“a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos”

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos”.

 

Art. 2^-  As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta Emenda continuam em vigor até que deliberação definitiva do Congresso Nacional.

Art. 3 – Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

 

Fonte: Diário do Senado Federal, 2.12.1999, p. 33297-98.

 

Referências Bibliográficas:

 

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