Instituciones políticas y gestión de gobierno. Brasil en perspectiva comparada.

 

[borrador; se ruega no citar sin permiso del autor]

 

[nota: el presente texto incluye solamente el punto I del trabajo que se explica en la introducción]

 

                                                                        Vicente Palermo

 

Introducción

 

El análisis del funcionamiento de las instituciones políticas brasileñas está atravesado por un complejo -e inmenso- debate interpretativo. Hay numerosos estudios excelentes, y sin embargo prácticamente polares en la forma en que interpretan los procesos de formulación e implementación de políticas en la democracia brasileña contemporánea.

 

La contribución a ese debate que aspiro a realizar aquí es, primero, dar cuenta de los términos del debate institucional y, en lo posible, señalar sus limitaciones y, segundo, poner a prueba las diferentes interpretaciones sobre la base de dos aproximaciones diferentes:

 

la primera de ellas, un análisis de la gestión política de estabilización y reforma económicas durante el primer gobierno de Fernando Henrique Cardoso (aunque con algunas entradas a gestiones anteriores y a la segunda gestión de Cardoso, actualmente en curso).

 

la segunda, un abordaje comparativo con el caso argentino en los 80 y 90, que me propongo llevar a cabo a lo largo de dos dimensiones: el debate institucional correspondiente al funcionamiento de las instituciones democráticas argentinas, y las gestiones de estabilización y reforma económica de los 90.

 

I. Los términos del debate institucional

 

El debate puede esquematizarse distinguiendo cuatro posiciones básicas, en una tipología que resulta de combinar dos variables: el grado de concentración del poder decisorio y la capacidad efectiva de tomar decisiones e implementarlas.

 

O sea, si tenemos:

 

	a. baja capacidad de decidir e implementar	b. aceptable capacidad de decidir e implementar
A. el poder decisorio disperso	A-a: disperso/ingobernable (la gobernabilidad está fuera del alcance de la estructura institucional vigente)	A-b: disperso/gobernable (la gobernabilidad se obtiene gracias a la capacidad de producción negociada de decisiones)
B. el poder decisorio concentrado	B-a: concentrado/ingobernable (la gobernabilidad se intenta obtener excluyendo; se fracasa en este propósito)	B-b: concentrado/gobernable (la gobernabilidad se obtiene gracias a la capacidad de los presidentes para forzar a los otros actores a cooperar)

 

 

 

* A-a y B-a: ingobernable

 

Los tipos A-a y B-a tienen en común la supuesta prevalencia de un patrón conflictivo en la interacción entre los poderes. Una visión, académica, interpreta como de combinación conflictiva la de una serie de rasgos institucionales básicos, que se traducirían en ingobernabilidad entendida esta como extrema dificultad para la producción de decisiones y cambios.

 

Es una visión arraigada en los medios de prensa, y en la opinión pública (y también entre muchos académicos). Ya Sarney, en ocasión de la aprobación de la Constitución de 1988, había predicho que esta tornaría al país ingobernable. Sobrevuela la idea de un presidente modernizador que quiere reformas y un congreso conservador que las impide. Una noción complementaria es la de un presidente que defiende el interés general vs un congreso en el que se atrincheran intereses locales y particularistas, que lo limita.

 

A-a: disperso-ingobernable

 

* Los que consideran Brasil ingobernable lo hacen, sobre todo, en base a los criterios institucionales básicos que le dan la forma al régimen político.

 

El sistema político brasileño es considerado en muchos análisis que le son dedicados, así como en gran parte de la literatura comparada, como caracterizado por un diseño institucional de baja eficacia en la decisión e implementación de políticas públicas -en otras palabras, como adoleciendo de un serio problema de ingobernabilidad (Lamounier, 1994; Mainwaring, 1991; 1997; Mainwaring y Shugart, 1997; Sartori, 1997; Shugart y Carey, 1992). Con gran frecuencia en los análisis comparativos aparece como un caso extremo: entre los más ineficaces (Mainwaring, 1997), caso extremo de federalismo (Stepan, 1999), etc. Para muchos es esta ineficacia lo que está en la raíz de los problemas de consolidación democrática (v.g. Stepan, 1999). La clave de la cuestión, según este punto de vista, es que un conjunto de factores institucionales se refuerza entre sí para “dispersar todavía más el poder en un sistema político fragmentado” (Mainwaring, 1997). Habría un “consociativismo exagerado” del sistema político, porque este combina alta fragmentación partidaria con baja disciplina de los partidos en la arena parlamentaria, produciendo un sistema más propenso al veto que a la toma de decisiones.

 

Los elementos claves de esta interpretación son: régimen presidencialista, federalismo y sistema partidario. Una primera aproximación combina régimen y sistema electoral: el presidencialismo tiene sus propios y serios problemas (el Ejecutivo precisa obtener respaldo parlamentario en el marco de un sistema que no ofrece muchos incentivos institucionales para ello (Mainwaring, 1991, Lamounier, 1991). Pero estos se agravan con un sistema electoral de representación proporcional (combinación generalmente considerada como la peor; Lijphart, 1994; Jones, 1995) que fomenta el multipartidismo (Mainwaring), y con la forma federal (Mainwaring, Kinzo, 1999). En suma, presidencialismo, federalismo, y sistema partidario, como factores que inciden en las características del proceso decisorio.

 

Presidencialismo. El primer parámetro institucional está dado por el presidencialismo. Siguiendo a Shugart & Carey (1992), y a Sartori (1994) en el sistema presidencialista cuentan las siguientes características: el jefe del Ejecutivo es electo popularmente; los mandatos de los poderes ejecutivo y legislativo son fijos y no dependen de la confianza mutua; el jefe del ejecutivo nombra y dirige la composición del gobierno; el presidente tiene poderes legislativos constitucionales. Comparativamente, se considera que tal como en la mayoría de América Latina, en Brasil el presidente posee poderes legislativos fuertes vis à vis el Congreso (Mainwaring y Shugart, 1997). El presidente tiene poderes constitucionales extensos (Mainwaring, 1997). Especialmente a partir de la Constitución de 1988 los presidentes han ganado amplios poderes constitucionales (proactivos y reactivos). La presidencia brasileña es una presidencia fuertísima en términos legislativos, administrativos y asignativos (Almeida 1998, Limongi e Figueiredo 1998, Monteiro 1997; Pessanha 1997; Power 1998; Santos 1997, Panizza, 1999).

 

Federalismo. Aunque el federalismo en Brasil se remonta a la tradición de gobiernos regionales fuertes en relación al poder central (dados los recursos económicos y administrativos y la configuración de los partidos), prevaleciente en la República Velha, el peso de la dimensión federal varió a lo largo del siglo XX y alcanzaría su momento más expresivo con la democratización desde 1985.

 

La interpretación dominante caracteriza a la estructura federativa brasileña como un caso extremo, de “federalismo centrífugo” (Couto, 1996), “robusto”: Mainwaring (1997), considera que de las cuatro naciones federales de América Latina -Argentina, Brasil, México y Venezuela-, Brasil es el caso de federalismo más robusto. En un trabajo reciente, organizado en una perspectiva comparativa sobre la dimensión básica del federalismo, Stepan (1999) considera a las instituciones brasileñas colocadas en el extremo de mayor demos constraining. Mainwaring estima que la dimensión federal es un importante elemento de continuidad entre el sistema democrático hasta 1964 y el actual, y que el federalismo ha dado forma al funcionamiento del presidencialismo: un robusto federalismo refuerza la dispersión de poder creada por la fragmentación del sistema de partidos.

 

En general hay coincidencia en resaltar las complicaciones que en la materia introdujo la Constitución de 1988, que introdujo cambios en las relaciones entre el presidente y los estados, vigorizando el federalismo (Mainwaring, 1997). Por un lado, se concretaron claras y sustanciales transferencias financieras desde la unión a los estados y municipios (Kinzo, 1999, Souza, 1999); y en pocos países los gobiernos locales y estaduales toman una porción tan grande de los ingresos fiscales totales (Dain, 1995). Por otro lado, los cambios crearon nuevas distorsiones, en la medida en que no fueron acompañados por una redefinición de las atribuciones que corresponden a cada nivel. Así (Kinzo, 1999), la nueva constitución generó zonas oscuras “al atribuir responsabilidad común en salud, educación, vivienda... en muchas áreas ninguna esfera tiene clara y total responsabilidad...”. Esta transferencia constitucional de recursos sin responsabilidades, puede ser considerada una distribución de recursos fiscales, caracterizada por "un grado de descentralización fuera de lo común: transferencias sustanciales automáticas, débil condicionalidad sobre el uso de los fondos, poderes tributarios subnacionales acrecentados, y una débil definición de las responsabilidades" (Willis, Garman y Haggard,1999).

 

Finalmente, la fuerza del federalismo no sería, en Brasil, morigerada por características del sistema de partidos. Históricamente, los partidos se consolidaron alrededor de los centros de poder regional y son coaliciones de élites locales (Murilo de Carvalho, 1993); con el paso del tiempo, la diferenciación de los reductos electorales de los partidos se reprodujo o se acentuó.

Debido a las características de estos últimos, la lealtad de los parlamentarios se vincula más a sus estados que a los partidos o a una lógica nacional (Mainwaring, 1997; Abrucio, 1998). Por lo tanto, los gobernadores inciden poderosamente en las bancadas legislativas (Kinzo, 1999).

 

Sistema de partidos. Si los poderes constitucionales del presidente son extensos, las características del sistema de partidos hacen que los poderes partisanos (entendiendo por tal que pueden descansar en mayorías disciplinadas en el congreso) son muy débiles (Mainwaring, 1997). Esto se debe a la fragmentación del sistema de partidos tanto como a su baja disciplina.

 

La visión consagrada de los partidos brasileños (véase por ejemplo Kinzo, 1997, y Panizza, 1999) subraya en general tres rasgos: fragmentación partidaria extrema, inestabilidad, y fragilidad: baja disciplina y fisiologismo. Los partidos serían frágiles dado que sus elementos constitutivos están aún mal definidos -poco enraizamiento en el electorado, bajos índices de identificación partidaria, debilidad organizacional, salvo el PT (liderazgos que se limitan a los que ejercen cargos electivos, poca participación de miembros y afiliados). Se trataría de partidos catch all comparativamente indisciplinados, de organización interna básicamente clientelar.

 

Así, el sistema partidario es calificado como subdesarrollado (Mainwaring, 1993; 1997) y de baja consolidación (Kinzo, 1999); el cuadro partidario se modifica mucho con el tiempo, y lo hace rápidamente. La distribución de las bancadas varía mes a mes; junto a la fragmentación y el fisiologismo, todo ello torna para los electores más difícil diferenciar programas y distinguir quien es quien, porque no siempre se presentan los mismos actores (cambios de siglas, coaliciones); es difícil por ende crear identidades partidarias (Kinzo, 1999). La cultura política prevaleciente presentaría a su vez muchos elementos “antipartido” (Fausto, 1995). A eso se agrega que si bien los partidos tendrían alcance nacional, todos ellos estarían fuertemente regionalizados, con las bases de su poder (organizacionales y electorales) muy desigualmente distribuidas (Nicolau, 1996), lo que los tornaría extremadamente sensibles a las demandas locales y estaduales. Mainwaring (1997) considera que tanto partidos como políticos siguen una lógica hiper-federalista y que en gran medida los partidos políticos nacionales son todavía una federación de partidos estaduales. Como catch all parties, estarían afectados por un elevado grado de fraccionalismo y falta de disciplina partidaria, y los políticos tenderían a focalizar excesivamente en cuestiones locales y estaduales, y serían menos propensos a seguir la línea de los liderazgos nacionales del partido.

 

* La consecuencia de todo ello es que la estructura del poder nacional está fragmentada. Las preferencias políticas se agregan más en términos estaduales y municipales y se produce un aglutinamiento de grupos políticos (que atraviesa los partidos) en pro de intereses estaduales. Las acciones de estados y municipios pueden afectar la eficacia gubernativa (Kinzo, 1999, Souza, 1999). Los intendentes y gobernadores han sido poderosos actores con significativa autonomía vis a vis el gobierno federal y con significativos recursos (Mainwaring,  1993; 1997) y capacidad de restringir severamente la acción del gobierno federal (Stepan, 1999). Debido a la influencia que tienen sobre sus bancadas, los gobernadores pueden entorpecer o facilitar los propósitos presidenciales (Abrucio, 1994), y se constituyen en poderes de veto nacionales (Abrucio, 1994; Kinzo, 1999).

 

La relación que puede establecer según este punto de vista es que las poderosas perrogativas presidenciales que tienden a la concentración, mal contrapesan los poderosísimos factores de dispersión. Así lo sintetiza Mainwaring (1997) “sweeping presidential powers only partially offset the fragmentation created by other institutional arrangements”.

 

La cabeza del ejecutivo, en virtud del régimen presidencialista, tiene, como se sabe, la prerrogativa de estructurar su gabinete, el gobierno es del presidente y no del partido (o la coalición electoral). En Brasil, el poder de nominación (Panizza, 1999) es alto. Pero el Ejecutivo precisa obtener respaldo parlamentario (en el marco de un sistema en que hay, hipotéticamente, bajos incentivos institucionales para ello). Así, los presidentes necesitan ofrecer posiciones de alto nivel e importante recursos, y por lo general se embarcan en ese curso de acción. No obstante, cuando el presidente ofrece un cargo en el gabinete a un partido, el liderazgo nacional puede apoyarlo pero de eso no se sigue el respaldo de los líderes estaduales. Si la lealtad de los parlamentarios se vincula más a sus estados que a los partidos y a una lógica nacional, el presidente, para obtener mayoría se ve en la necesidad de responder en gran medida a las bases locales y menos a los liderazgos políticos instalados en estructuras centralizadas (Loureiro y Abrucio,1999).

 

Debido a las características del sistema de partidos, los presidentes están habitualmente en un gobierno de coalición informal o, excepcionalmente, en un gobierno minoritario. Los presidentes proceden a conformar coaliciones, pero debido por un lado a la fragmentación parrtidaria, y por otro a la fragmentación y diversidad regional, esta configuración es compleja e insatisfactoria porque deben prestar atención a ambos factores como fuentes de posibles vetos. En suma, la fragilidad partidária (número, indisciplina, cambio de “legendas”) y el federalismo “centrífugo” obligarían al presidente a montar un gabinete heterogéneo y extremadamente difícil de controlar e inefectivo para mantener un respaldo perdurable en el Congreso. Para constituir la coalición a veces es el caso de “reclutar el respaldo de legisladores uno por uno ofreciendo acceso a cargos y recursos...” (Mainwaring, 1997). Los presidentes pueden organizar una coalición multipartidaria de sustento pero, dado el carácter catch all y la indisciplina, descansar exclusivamente en el respaldo de canales partidarios es muy riesgoso para ellos: “cuando son populares, los políticos lo apoyan, cuando su popularidad cae, tienen dificultades para obtener respaldo para sus proyectos” (Mainwaring, 1997).

 

En términos más generales, para los problemas planteados por los rasgos basicos de fragmentación del sistema de partidos y federalismo robusto, la formación de coaliciones no sería una solución efectiva en el marco de regímenes presidencialistas (Kinzo, 1999, y Jones, 1997) son representativos de este punto de vista). Dado que “no presidencialismo não existem mecanismos formais que permitam afiançar de forma eficaz acordos de coalizão, tais quais o caráter colegiado das decisões do gabinete e a moção de censura ao governo presentes no parlamentarismo” (Mainwaring, 1993), las coaliciones formadas en una matriz presidencialista tienen a ser más inestables. El conjunto de prerrogativas formales, y de instrumentos informales, con los que cuenta el presidente para configurar las coaliciones, no compensa estas dificultades estructurales, agravadas  en el caso brasileño.

 

En esta clave interpretativa del funcionamiento de las instituciones brasileñas, régimen y configuración partidaria se combinan conflictivamente, en lugar de hacerlo cooperativamente como sería el caso de un régimen parlamentarista: “en regímenes parlamentarios, los gobiernos de coalición se hacen necesarios cuando el sistema partidario es fragmentado... la fragmentación aumenta la inestabilidad de los gabinetes pero no impide necesariamente la cooperación en el proceso decisorio... en Brasil es distinto... la dinámica del gobierno de coalición en un régimen presidencialista no es necesariamente producto de la relación de cooperación entre partidos y gobierno como en el parlamentarismo” (Kinzo, 1999). La construcción de una coalición es imperativa pero no resuelve el problema sino que mantiene y reproduce el conflicto. Dada la elevada fragmentación del sistema partidario, en Brasil es imposible que las urnas produzcan un gobierno unificado, pero tampoco se produce una situación típica de gobierno dividido, porque no se constituye una mayoría opositora en el Congreso. Entonces, “...utilizando los recursos típicos del parlamentarismo se busca crear una coalición gubernamental con la expectativa de que procediendo de esta manera se establecerá una relación de cooperación entre presidente y Congreso... pero en el contexto presidencialista no es lo mismo que una coalición de partidos integrantes de un gabinete en el régimen parlamentario... y tampoco es lo mismo que un gobierno unificado a la americana, porque aunque integran la misma coalición los objetivos electorales específicos de cada partido influyen en sus posiciones y estrategias. De ahí que la situación brasileña parece aproximarse más a la dinámica de gobierno dividido que a la de unificado, y entre Congreso y Ejecutivo predomina una dinámica conflictiva, basada en la amenaza mutua. Por lo tanto, la probabilidad de cambios de política es más reducida y por eso las reformas constitucionales cuestan tanto y las Medidas Provisórias son la forma más frecuente de reformar o implementar.

 

En suma, poder disperso e ingobernabilidad (entendiendo por tal extrema dificultad para la toma de decisiones de efectiva implementación). Como sostiene Mainwaring (1997): “between 1985 and 1994, the combination of extreme party system fragmentarism, weak party discipline and loyalty, presidentialism, and robust federalism, hampered democratic governments from achieving stabilization and state reform. These institutional features limit the extent to which presidents can implement major reforms... This attribute in the context of pressing need for stabilization and state reform... proved to be a liability”.

 

* El indicador fuerte de ingobernabilidad sería, por ejemplo en los trabajos de Lamounier (1994) o Lamounier y Bacha (1994), el fracaso de las sucesivas tentativas de combatir la inflación. El fracaso en estabilizar, ajustar y reformar se atribuye principalmente a las características del sistema institucional (Lamounier, Mainwaring, Stepan).

 

Uno de los problemas que tienen diagnósticos de este tipo es que, si ninguno de esos rasgos institucionales básicos se modificó luego de 1994, porqué a partir de ese año el proceso político sí cambia, y muy claramente? En el mismo marco institucional, desde 1994 hay dos novedades en términos de desempeño (Palermo, 1998). En primer lugar, la performance de estabilización y reformas. En segundo lugar, la relativa estabilidad de la coalición. Importa aquí llamar la atención a la experiencia de 1999: la popularidad de FHC cayó muchísimo y el respaldo coalicional se mantuvo (aunque el ritmo de las reformas disminuyó). Hay un problema analítico serio entonces, porque el tipo A-a (disperso - ingobernable) no puede dar cuenta satisfactoriamente del proceso político. Dos formas posibles de resolver este problema analítico serían otras dos interpretaciones de la tipología (B-a y B-b). Las dos tienen en común sostener que, a pesar de que los rasgos institucionales identificados en A-a son en general reales (aunque con importantes excepciones), los presidentes de todas formas concentran poder decisorio. Las veremos seguidamente.

 

* B-a: concentrado-ingobernable

 

Esta perspectiva de interpretación está muy emparentada con la anterior -al punto que para algunos de los analistas serían dos caras de una misma moneda. Prevalece una pauta conflictiva en la interacción de poderes, en base exactamente a los mismos rasgos institucionales y de morfología partidaria identificados en el tipo anterior. Sólo que, para superar los extremos riesgos de parálisis decisoria planteados, los presidentes se valen de las prerrogativas de que disfrutan (que se conjugan según distintos analistas con diferentes factores políticos). Así, en virtud de las mismas, los presidentes logran concentrar poder, pero en el sentido de que lograr excluir del proceso decisorio a otros actores. El precio que se paga por ello es altísimo; por un lado esta salida afecta al sistema de representación y a la propia democracia (debido a los constantes riesgos de quiebra de las reglas constitucionales que esto supone). Por otro, no es sino una solución temporaria - más temprano que tarde los excluídos se vengan y el resultado es, recurrentemente, un cuadro de ingobernabilidad.

 

El elemento central de esta perspectiva de interpretación es la utilización excluyente, por parte de la presidencia, de los fuertes poderes legislativos, administrativos y asignativos de los que cuenta. Dado un polo individual con fortísimos poderes (el presidente), y otro disperso pero con capacidades de veto (el congreso, los estados y los partidos), los presidentes tienen un incentivo poderoso para valerse de los recursos a disposición para intentar excluir a los otros actores. Lo consiguen, como se puede ver desde 1985 en adelante, a través del gobierno por decreto. El uso exacerbado de las Medidas Provisorias, prácticamente en todas las áreas de política pública, las desvirtua al convertirlas en un instrumento ordinario de legislación, que excluye al Poder Legislativo y tiende a emascularlo[1]. Muchos de estos autores consideran, no la institución constitucional de las MPs, sino el uso efectivo que los presidentes hacen de la misma desde 1985, como una auténtica usurpación de los poderes del Congreso por parte del Ejecutivo, que procura mantenerlo subordinado (Diniz, 1997; Monteiro 1997; Santos 1997; Pessanha 1997).

 

Así, los medios de acción legislativa a disposición del presidente son entendidos como cumpliendo las funciones de centralizar el proceso decisorio, de excluir del mismo a otros actores: “el brasileño es un caso extremo... proceso complejo de toma de decisiones sobre un contexto de alta fragmentación política... (el) resultado final no es el fin deseado... el fin deseado a veces se alcanza porque el Ejecutivo... utiliza los medios de acción legislativa que le garantizan centralización decisoria...” (Kinzo, 1999).

 

De tal modo, el riesgo de conflicto sería sumamente elevado, porque la emisión constante de MPs le plantea al Congreso el dilema de aceptar como habitual un funcionamiento del Ejecutivo en ausencia de controles institucionales, o bien de confrontación con el mismo.

 

Una variante de esta línea interpretativa la esboza el propio Stepan (1999). La forma en que, según este autor, Brasil escapa cuando es “necesario”, a las restricciones (especialmente derivadas del formato federativo y de las características de los partidos) por él puntualizadas, consiste en una modalidad “delegativa” -en la clave consagrada por O’Donnell (1994) -, que estriba en la introducción por decreto de leyes que contarían con apoyo popular pero que serían bloqueadas por minorías con poder institucional. Este sería el caso, para autores como Kinzo (1999), si la distribución electoral de las preferencias arroja como resultado un presidente sin partido y/o sin base parlamentaria significativa (como lo fue Collor): “en gobierno dividido (donde predomina la competencia), los recursos a disposición del presidente van desde la centralización del poder, que es limitada en el caso norteamericano, a la apelación directa a la opinión pública”.

 

* Se puede entender que en un sistema político de régimen presidencialista pero caracterizado a la vez por una presidencia investida de fuertes poderes proactivos y por muy fuertes restricciones institucionales, los gobiernos con una voluntad de reforma y amplio respaldo popular (aunque no mayorías parlamentarias) se vean tentados a usar los instrumentos de que disponen para excluir a otros actores[2], y que eso no resulte sino en un espiral de conflicto y un deterioro del sistema de representación. Pero como forma de interpretar instituciones y gestiones brasileñas de la Nueva República, el tipo B-a también presenta problemas analíticos. Ya señalamos la importante discontinuidad existente en el proceso político a partir de 1994-95. Sin embargo, la información empírica disponible nos habla de un uso, durante la presidencia de Cardoso, de los instrumentos proactivos (como las Medidas Provisórias) no menos intenso cuantitativamente en relación a las presidencias anteriores. Tenemos, no obstante, un proceso político relativamente exitoso en sus resultados de estabilización y reforma y continuidad coalicional, y la ausencia de un patrón abiertamente conflictivo en los vínculos entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, dos conjuntos de acontecimientos que el tipo B-a no puede explicar[3].

 

* B-b y A-b: gobernable

 

Los dos siguientes tipos interpretativos tienen en común, por oposición a los anteriores, la percepción de que los vínculos entre los actores institucionales no están dominados por una pauta conflictiva. Para ellos no hay ningún conflicto estructural de intereses insalvable entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Otro punto en común es que identifican a la presidencia como el actor central. En ambos casos se sostiene que dada la estructura de representación (muchos partidos y relativa debilidad organizacional de la mayoria de los partidos, o foco particularista de la actuación de sus miembros en el Congreso), los problemas de coordinación no se resolverían como podría ser el caso con un partido fuerte y mayoritario - ocupando presidencia y cámaras; sería el caso de gobierno unificado. La presidencia, en virtud de las condiciones que derivan del propio formato de régimen, y en su condición de actor individual, puede actuar como pivote de interrelación del sistema político -casi el único posible. Así, a diferencia de otros casos en los que el actor central puede ser un partido, una coalición, una burocracia estatal, etc., el presidente tiene un papel dominante. Otro elemento en común consiste en la identificación de los principales instrumentos institucionales y políticos que distinguen (es decir lo diferencian de muchos otros casos) al presidencialimo brasileño: por un lado, la importancia de la formación de gabinetes de coalición (Abranches 1988; Amorim Neto 1994; Deheza 1997; Mainwaring 1997; Thibaut 1998; Meneguello, 1998), a través de los cuales los partidos integran la conducción del Ejecutivo y proporcionan el necesario respaldo parlamentario; por otro, las instrumentos proactivos a disposición del presidente. Así, la forma de interacción entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo es vista como una que se distancia muchísimo de las interpretaciones enraizadas en la opinión pública más informada: o bien la del Congreso como un actor que limita la acción gubernamental, o bien la del Ejecutivo como uno que consigue excluir a aquel del proceso decisorio.

 

Pero de aquí en adelante se dividen nuevamente las aguas; la diferencia básica entre ambos puntos de vista radica en la interpretación acerca de cómo puede desenvolverse ese actor central que es el presidente, si de una manera concentradora-excluyente (concentra capacidad de decisión y excluye a otros del proceso decisorio) o coordinadora (se constituye en el lugar central de decisiones coordinadas, negociadas).

 

 

* B-b: concentrado-gobernable

 

Entre los autores más representativos de este punto de vista se encuentran Figueiredo y Limongi (1995, 1997; Limongi y Figueiredo, 1998) y Santos (1997; 1999). Para Figueiredo y Limongi (1995, 1997), el Congreso “está longe de se constituir em obstáculo à ação governativa do Executivo... o argumento segundo o qual o Congresso se constitui em bloqueio incontornável às pretensões presidenciais de governar não se sustenta, quer a partir da leitura dos textos legais, quer a partir das evidências empíricas. Las evidencias empíricas son en efecto concluyentes, tanto en lo que se refiere a la edición (elevada), como al rechazo (bajo), de las MPs por parte del Congreso. La raíz explicativa está colocada en los mecanismos institucionales a disposición del jefe del Ejecutivo, vigentes a partir de la Constitución de 1988, y que lo dotan de un poder de agenda definitorio.

 

La relación de cooperación en un sistema “ni unificado ni dividido” se daría en virtud de que el ejecutivo cuenta con instrumentos decisorios para asegurarla si: a. organiza coaliciones y b. utiliza los instrumentos para forzar la cooperación de los que ingresan en la coalición. Es indispensable resaltar el aporte analítico decisivo que realizan estos autores, en relación al grueso de la literatura que forjó los patrones interpretativos dominantes hasta hace muy pocos años.

 

A las imputaciones de parálisis decisoria y conflicto esta réplica implica que, por el contrario, el país es gobernable -o está siendo gobernado- con eje en la concentración de poder sobre una base esencialmente institucional. Si se presta atención a aspectos y dimensiones que la literatura más convencional apenas considera, resulta claro que el cuadro institucional producido por la Constitución de 1988  (que mantiene muchas de las atribuciones con que los gobiernos militares a partir de 1964 habían ido dotando al ejecutivo) proporciona a los presidentes de varias herramientas para tomar decisiones efectivas y para forzar la cooperación del parlamento (las Medidas Provisórias; son la principal de ellas, pero no la única). Como señalan (Limongi y Figueiredo, 1998): en el presidencialismos los poderes legislativos del ejecutivo varían... Shugart y Carey argumentan que afectan la estructura de incentivos presidenciales únicamente; pero los efectos son de otra naturaleza: determinan el poder de agenda (como capacidad de determinar qué propuestas, y cuándo, considerará el Congreso), lo que implica influir directamente en los trabajos, reducir los efectos de la separación de poderes e inducir a los parlamentarios a la cooperación.

 

Asimismo, el cuadro de reglas de juego definido por los reglamentos internos del Congreso actúa convergentemente al neutralizar el otro de los grandes problemas identificados por la literatura convencional: esto es, que el sistema electoral no ofrece incentivos a un comportamiento partidario disciplinado de los parlamentarios. Los trabajos legislativos están en el Congreso fuertemente centralizados (Limongi y Figueiredo, 1997, Santos, 1997, 1999) y ello contribuye a asegurar la neta preeminencia del Ejecutivo. De esta forma, es posible compensar los débiles poderes partisanos del jefe del Ejecutivo que emergerían de los rasgos institucionales y partidarios básicos del sistema político brasileño. De acuerdo a este punto de vista, el presidente sería, en los términos de Mainwaring y Shugart (1997) (pero en oposición a lo que sostienen estos autores), constitucional y partidariamente fuerte.

 

Este doble conjunto de instrumentos institucionales -las prerrogativas legislativas del presidente, y los reglamentos que dan forma al proceso de producción legislativa dentro del Congreso- permite al Ejecutivo actuar congruentemente en dos esferas diferentes de acción. En una de ellas, la clave sería la capacidad de iniciativa autónoma del Ejecutivo. Así, como señala Couto (1999), avanzando a partir de los trabajos de varios de los autores citados, en el caso de Brasil “podríamos hablar de una lógica mayoritaria en lo que se refiere a la implementación unilateral de dispositivos legales a través del recurso a las medidas provisorias...”.

 

La pasividad del Congreso delante de la edición y reedición frecuentísimas de MPs por parte del Ejecutivo, sería, en esencia, la forma a través de la cual el Congreso coopera forzadamente con la producción legislativa del Ejecutivo que él, debido a la fragmentación y a la baja cohesión de los partidos, no está en condiciones de llevar adelante.

 

La otra esfera es la producción legislativa que no puede concretarse a través de medidas provisórias, como obviamente es el caso de las reformas constitucionales. Pero hay que señalar que el rasgo brasileño distintivo en ese sentido no es este, sino, más bien, la importante “constitucionalización” de regulaciones que concretó la Constitución de 1988. Es esto último lo que limita severamente la capacidad de iniciativa autónoma del Ejecutivo. Dada la fragmentación del sistema partidario, es casi imposible que las urnas produzcan un “gobierno unificado” (entendiendo por tal que un mismo partido controle el ejecutivo y disponga de mayoría en el legislativo); pero los umbrales exigidos por la propia constitución para dar paso a una enmienda exigen la formación de “super-mayorías” (de 3/5) y por tanto cambia el número de partidos que se precisan para formar una mayoría en condiciones de aprobar legislación.

 

Es en relación a este problema que tanto Figueiredo y Limongi, como Santos (1997), identifican la relevancia de las formas en que los reglamentos de las cámaras organizan el proceso legislativo, para sortear el peligro técnico de parálisis decisoria / ingobernabilidad que podría hacerse efectivo en virtud de las características de las variables que la literatura más conocida considera en Brasil (régimen presidencialista, estructura federativa, sistema electoral, partidos).

 

De tal modo la interpretación general de estos autores no es la de exclusión, sino la de cooperación forzada. Santos (1997), por ejemplo, nos habla de “...docilidade do Legislativo para com o Executivo” y considera suficientemente demostrado que la estructura del poder decisorio del sistema político brasileño es fuertemente concentrada[4].

 

* Esta interpretación del funcionamiento institucional y de las gestiones de gobierno resulta, claramente, una refutación bastante convincente del tipo A-a (disperso - ingobernable). Quienes afirman que la fragmentación institucional brasileña genera una pauta de ingobernabilidad, lo hacen porque no toman en cuenta otras variables relevantes; una vez que estas se toman en cuenta, se puede entender porqué los gobiernos -a pesar de que las variables identificadas por Mainwaring, Kinzo, Stepan y otros autores, funcionen en el sentido que ellos sostienen-, puedan estabilizar y reformar. Por otra parte, refuta también convincentemente al tipo B-a: no es correcto que cuando los presidentes optan por concentrar poder de decisión, lo hagan vía exclusión de actores que, alienados, encontrarán tarde o temprano la forma de responder generando un espiral de conflicto e ingoberanbilidad. Los instrumentos a disposición de la Presidencia alteran, sobre todo (Limongi y Figueiredo, 1998), los incentivos de los restantes actores a cooperar con la misma -se ven, en esencia, forzados a hacerlo. Pero no son alienados.

 

Esta perspectiva tiene el gran mérito de llamar la atención a variables que en general eran poco tomadas en cuenta por los diagnósticos anteriores. Pero a su vez tienen un problema semejante, a nuestro entender, al del tipo A-a, porque, en efecto, los desempeños de estabilización/reforma son bien diferentes para el período 88-94 y el resto de la década del 90; entonces, dado que tampoco las variables analíticas que resalta el tipo B-b cambian desde la Constitución de 1988, la explicación de las diferencias debe descansar en otras variables.

 

 

* A-b: disperso-gobernable

 

Asumamos que los riesgos de parálisis institucional son inherentes al presidencialismo. Si constatamos que las gestiones democráticas brasileñas no han desembocado en situaciones de parálisis, ¿cómo y porqué las evitaron? Sabemos cómo no las evitaron; se puede coincidir, parcialmente, con los autores B-a (concentrado - ingobernable): los intentos de concentrar-excluir pueden ser efectivos en el corto plazo pero al cabo fracasan en su propósito de gobernabilidad y, además, deterioran las instituciones democráticas. Si el diseño presidencialista es proclive a esos riesgos, debido a la existencia de potenciales puntos de veto, la inteligencia política aconseja  (lo que no significa que esto siempre ocurra) “que toda su dinámica se mueva en la dirección de la búsqueda de fórmulas de cooperación presidente - Congreso” (Mustapic, 1997). Si, por otra parte, el presidente es el pivote del sistema político, ¿en qué carriles debe enderezar sus esfuerzos?[5] ¿En los de fórmulas de cooperación basadas en la sujeción o en las que predomine la negociación y la búsqueda de consensos?

 

La interpretación B-b (concentrado - gobernable) muestra cómo los instrumentos legislativos a disposición del presidente, fueron frecuentemente mal interpretados: entendidos como incentivos a excluir, deben ser entendidos como incentivos para alterar las disposiciones de los congresales, incentivos que los hacen cooperar (ya que es lo mejor para sus propios intereses), ajustando sus pasos al poder de agenda presidencial. Con esto el análisis, acertadamente, sale del campo de la exclusión para pasar al campo de la cooperación. Pero, ¿se trata de incentivos para someterse por parte de los congresales, o incentivos a organizar la negociación por parte de la presidencia? A nuestro entender el componente de negociación no es suficientemente resaltado.

 

Para defender esta interpretación del proceso político y las relaciones institucionales brasileñas, precisamos regresar, en parte, al casillero A-a de la tipología: el poder decisorio disperso en las instituciones, en múltiples actores con capacidad virtual de veto. Pero, aun asumiendo este rasgo como un rasgo fundamental del sistema político brasileño, importa llamar la atención a diferencias cruciales en lo que se refiere a cómo son percibidos algunos de los actores en juego, principalmente los partidos políticos.

 

La visión convencional sobre los mismos nos  presenta unos partidos débiles - fragmentación partidaria, baja disciplina, fisiologismo, etc., problemas que harían que no puedan cumplir con la función que la literatura identifica como necesaria en un esquema de división de poderes: uno de los puentes posibles entre el Ejecutivo y el Legislativo, cerrando la brecha del principio de división. Para lo cual deberían ser pocos, estables y disciplinados.

 

Ni pocos, ni muy estables ni muy disciplinados, los partidos, para algunos investigadores, han cumplido un papel relevante dentro del funcionamiento de la democracia brasileña, papel que los aproxima mucho a esa función de “puente” (y que les otorga, al mismo tiempo, un poder de veto). La cuestión central de un libro reciente (Meneguello, 1998), es si los partidos son o no importantes para la formación y el desenvolvimiento de los gobiernos post-1985 en Brasil. La conclusión a la que llega su autora es que “os partidos exercem papel central na organização e funcionamento do poder executivo... a dinâmica de coalizões partidárias, compostas pelas maiores agremiações no Congresso e caraterizadas por um significativo grau de coerência ideológica, constitui a fórmula dominante para a sua organização e é um aspecto fundamental das relações entre os poderes legislativo e executivo...”

 

Un requsito básico para que esto sea posible es la disciplina partidaria. Y, en efecto, la visión consagrada sobre los partidos brasileños como adoleciendo falta de disciplina en el Congreso está siendo puesta seriamente en duda. Los trabajos de Jairo Nicolau (1999), entre otros, resaltan la existencia de una importante disciplina partidaria en el parlamento. En parte, la explicación de la disciplina de los partidos radica en la asimetría que, a favor de los líderes parlamentarios, establecen los poderes reglamentarios en el Congreso, en relación a los diputados rank and file (Santos, 1997).

 

Así las cosas, el panorama general emergente sobre el sistema político brasileño es uno de dispersión de poder decisorio en una pluralidad de actores, pero estos actores son más sólidos y consistentes de lo que la visión convencional ha tendido a creer. Actores más sólidos tienen una mayor capacidad para desempeñarse como veto players tanto como para negociar. Con todo -o, al mismo tiempo- el proceso político brasileño está connotado por una incertidumbre mucho mayor que la que los autores representativos del tipo B-b (concentrado - gobernable) perciben.

 

Para autores como Figueiredo y Limongi, y Santos, la disciplina partidaria en el parlamento contribuye a dar previsibilidad al proceso de producción legislativa - todo lo contrario de la hipótesis de la incertidumbre. Pero esto no parece muy convincente. Por de pronto, por disciplina, en los trabajos empíricos del caso, se considera la fidelidad de un diputado a la posición del líder de bancada en las votaciones nominales de los plenarios. Esto es, se trata de un indicador extremadamente valioso desde el punto de vista analítico, empero nada nos dice en cuanto a las eventuales dificultades que tienen los líderes para ordenar a su tropa. Desde luego, en el caso de que el Poder Ejecutivo utilice su prerrogativa de solicitar tratamiento de urgencia, la votación tendrá que tener lugar dentro del lapso de los siguientes 45 días y, por lo tanto, sea cual fuere el estado de la tropa en ese momento. La disciplina en las votaciones en plenario sería, en este caso, un indicador del control efectivo de los líderes sobre el baixo clero[6]. Pero, una vez más, esto no resuelve el problema, ya que la solicitud de ese tratamiento puede depender de la evaluación que conjuntamente efectúen los líderes gubernistas y el Poder Ejecutivo sobre cómo responderán las bancadas (se pueden dar unos cuantos ejemplos importantes en ese sentido). En definitiva, no parece correcto evaluar certeza e incerteza analizando solamente el tramo final de la formulación de una ley, o sea la votación en la cámara -la disciplina medida mediante la consideración de cómo votan los diputados una vez que los líderes se han pronunciado sobre una materia. Ello da certeza en lo que se refiere al funcionamiento del plenario (aunque también se registran excepciones significativas), lo que sin duda representa un bien político de extraordinario valor, pero no da certeza al presidente o al Ejecutivo a la hora de decidir lanzar o formular una política que suponga tratamiento legislativo.

 

Como señala Stepan (1999): “...los líderes políticos tienen mucho capital y recursos políticos, y también saben hacer las cuentas. Si un poderoso grupo minoritario se coloca en contra de muchos de sus proyectos favoritos, los líderes serán parsimoniosos en la medidas que intentarán hacer pasar por ese poderoso grupo de obstrucción. Metodológicamente, ¿cual de los dos hechos es más importante: que la mayoría de las medidas propuestas por el presidente sea aprobada, o que el presidente decida no someter formalmente al Congreso la mayor parte de las medidas que desea aprobar porque percibe la existencia de grupos de obstrucción? La última opción es políticamente más significativa[7]”.

 

Pero, aún más importante, la disciplina partidaria no es un indicador de que el partido, o los partidos miembros de la coalición, respondan disciplinadamente al presidente. La cuestión del número de partidos, variable a la que otorgan importancia autores como Mainwaring, es nuevamente relevante; tenemos partidos con cierta disciplina en un sistema multipartidario -el juego no es el mismo que en el caso de dos partidos (gobierno y oposición); si son varios partidos, el hecho de que sean disciplinados ciertamente le da previsibilidad al cumplimiento de los acuerdos, cuando estos se “firman”. Estamos hablando de varios actores que tienen capacidad de condicionar y eventualmente vetar[8]. La disciplina de las bancadas, en suma,  no asegura por sí sola la efectividad de un gobierno de coalición. Si los partidos, en coaliciones multipartidarias, han sido en Brasil un puente entre el Ejecutivo y el Legislativo, no creemos que esto pueda entenderse como que la preponderancia del Ejecutivo sobre el Congreso equivalga simplemente a un proceso decisorio concentrado en el presidente y un Congreso sometido al mismo. Los mecanismos que acertadamente identifica el tipo B-b (concentrado - gobernable) como aquellos a través de los cuales es posible “transferir el control de la producción legislativa para un número reducido de actores como el presidente y los líderes partidarios” (Santos, 1997), no parece razonable interpretarlos en ese sentido: si líderes partidarios tienen efectivo poder, hay realmente poder en el Congreso, y poder disperso si el número de partidos que cuentan es alto.

 

Con todo, creemos que lo que se desprende de todo esto no es, como afirma Stepan (1999), en clave B-a (concentrado - ingobernable), el peligro de que con “un presidente menos capaz y menos comprometido con la democracia, el componente demos constraining... podría contribuir para lo que O’Donnell llama ‘democracia delegativa’”. Es, por el contrario, que el Poder Ejecutivo, como pivote del sistema político, debe negociar la formulación y la implementación de sus iniciativas políticas, requieran o no respaldo parlamentario. Esto debe discutirse atendiendo a varias cuestiones.

 

* Una de ellas tiene que ver con los poderes proactivos o autónomos de la presidencia. Hay buenas razones para pensar que su intensa utilización no equivale ni a un patrón excluyente (como quiere el tipo B-a) ni a un patrón de sometimiento (como sugeriría el tipo B-b). En primer lugar, ya hemos visto que existen áreas en las que la producción legislativa no puede técnicamente hacerse a través de los mismos, por ejemplo no puede hacerse a través de MPs -las medidas provisorias en ese sentido no son una respuesta a posibles bloqueos en muchas materias. Esto es muy importante analíticamente porque, como es bien conocido, muchos autores, en la controversia interpretativa, han creído ver una una lógica de: bloqueo del congreso => MPs; pero esto no se sustenta analítica ni empíricamente, simplemente porque gran parte de lo que es o podría ser bloqueado en el Congreso no puede legislarse a través de MPs.

 

En segundo lugar, hay un problema de eficacia política de las MPs. Figueiredo y Limongi argumentan bien en cuanto a la capacidad de crear situaciones de hecho de difícil reversión a través de las mismas. Con todo, esto no puede hacerse en cualquier campo, por razones político institucionales: cuando se trata de producir cambios de conjuntos amplios de reglas com­plejas, cuya efectividad depende de que sean fijadas con efecto de largo plazo y como tales sean percibidas por los actores en juego, la emisión legislativa por MPs, en especial si ellas no son votadas, lo que obliga al Ejecutivo a su reedición mensual, puede tornarlas en muchos casos inefectivas o contraproducentes[9]. Tercero, las ventajas estratégicas a favor del Poder Ejecutivo (más allá de la limitación recién planteada) debido a las exigencias, elevadas, para derribar una MP, son evidentes, pero no son insuperables y, de hecho, ha habido experiencias importantes de votación contraria durante todas las gestiones, incluyendo el gobierno FHC. De modo que estos problemas desplazan nuevamente la cuestión al terreno político-parlamentario. El uso de las MPs, permite hablar de un patrón dual del proceso de toma de decisiones? (Castro Santos, 1997) De dos lógicas? (Couto, 1997)

 

En tercer lugar -y principal-, importa identificar cuál es el tipo de vínculo que se establece en torno al uso de las medidas provisorias como mecanismo de producción legislativa. Ya sabemos como interpreta B-a a las MPs: su emisión es un mecanismo para excluir al Congreso de la producción legislativa. En B-b aparecen de otro modo: más que para excluir al Congreso, las MPs son esenciales para forzarlo a cooperar. Sin embargo hay analistas que entienden el uso de las MPs en una clave más próxima a A-b: en su emisión por parte del Ejecutivo hay relevantes ingredientes de negociación. Nobre y Torres Freire (1998), por ejemplo, dicen que (al menos durante la presidencia FHC) “as edições e reedições de MPs são geralmente negociadas com parlamentares e grupos interessados, o que, na prática, alterou substancialmente o uso deste instituto, conferindo-lhe um novo sentido”. Pero, ¿cuál es ese nuevo sentido? A nuestro entender para capturar ese nuevo sentido hay que observar la dinámica coalicional. Amorim Neto y Tafner (1999) proporcionan pistas:

 

“o Congresso tem o poder de regular... os efeitos de uma MP entre sua data de publicação e sua de data de rejeição Se isto é fato, então, tais efeitos... não se sobrepõem completamente ao status quo no cálculo dos parlamentares. Assim, o intervalo entre a emissão de uma MP pelo Executivo e sua votação pelo Congresso é justamente o período que tem o último para escutar possíveis “alarmes contra incêndio” acionados pelos grupos sociais afetados por uma MP. Ou seja... trata-se de um mecanismo de monitoramento eficiente e de baixo custo, convenientemente à disposição de um Congresso notoriamente despreparado, do ponto de vista técnico, para avaliar o impacto de decisões governamentais... Destarte, a alta taxa de reedição de MPs pode ser entendida como o resultado não da passividade, incapacidade ou desinteresse do Congresso em apreciá-las, mas, isto sim, como conseqüência de uma escolha da maioria parlamentar no que concerne à maneira mais eficaz de obter informações sobre seus efeitos. Posto de outra maneira, o atraso com que o Congresso decide sobre MPs é uma forma dele adaptar-se às perdas decorrentes do agenciamento legislativo feito pelo Executivo. Sendo assim, é plausível afirmar que o Congresso brasileiro tem como saber se uma MP é melhor do que o status quo... Não à toa que grande parte das MPs reeditadas tem seus textos modificados para justamente atender a reclamos dos aliados do governo.”

 

Del análisis de autores como Nobre y Torres Freire, y Amorim Neto y Tafner, surge que las MPs forman parte de los mecanismos a través de los cuales el Poder Ejecutivo negocia sus iniciativas -esto es, conserva la capacidad de iniciativa, pero en un marco no de exclusión ni de sometimiento sino de negociación: en la medida en que su base de sustentación es una coalición partidaria-parlamentaria, la emisión de Medidas Provisórias recoge reacciones de los intereses que se expresan dentro de esa coalición, y los ajustes hechos por el Ejecutivo evitan la eventual obstrucción parlamentaria o el conflicto -que podría expresarse en el rechazo de la medida o en la reglamentación del instrumento.

 

La segunda de las cuestiones se refiere a los proyectos de ley que el Poder Ejecutivo envía al Parlamento, para su apreciación dentro del proceso legislativo ordinario. En ese caso, como observa Couto (1999), cuando el Poder Ejecutivo envía un proyecto de ley al Congreso, técnicamente “actúa en un escenario en que hay dos veto players institucionales -las dos casas del Congreso nacional- y diversos veto players partidarios -las distintas bancadas parlamentarias”. Ese poder de veto no es puramente formal. Como señala Nicolau (1999), “Ainda que o governo tenha ganho 90% das votações disputadas em plenário, a crônica da relação entre Executivo e o Legislativo no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso é marcada por insegurança e incerteza... Antes de algumas votações - sobretudo das emendas constitucionais - a maioria parlamentar formal não foi suficiente para que o governo tivesse certeza da vitória e até que fosse derrotado em 10% dos casos”.

 

Esa incerteza parece tener una dimensión “vertical” y otra “horizontal”: la vertical es consecuencia de la multiplicidad de miembros de la coalición, cuyas partes pueden o no acompañar al Ejecutivo; la horizontal tiene que ver con la capacidad de cada partido de poner en caja su tropa. Tales dimensiones se relacionan entre sí, pero son distinguibles. Si se conectan las dos cosas, es decir, la relativa capacidad que tienen los líderes de disciplinar sus bancas (observada en el tipo B-b), y la incerteza que crea la base de sustentación para asegurar los 3/5 al no ofrecer una garantía de apoyo integral, puede plantearse la hipótesis de que los líderes de los partidos juegan estratégicamente manejando este recurso en relación al presidente[10].

 

El presidente cuenta a su vez con recursos para contrarrestar esas fuentes de incerteza, pero los mismos son bastante costosos y no muy seguros. Nicolau explica que “A não garantia de apoio integral dos deputados da base de sustentação do governo, o faz depender (e negociar) com deputados e partidos não-governistas.” La experiencia observada por Kinzo (1997) de que con gran frecuencia no resulta suficiente recurrir a los líderes de bloque, y el presidente “debe convencer uno por uno a 300 legisladores”, está lejos de encajar en la noción de que los líderes partidarios controlan sólidamente el proceso legislativo. También Nicolau (1999) señala que “Um tema pouco explorado nos estudos sobre a relação entre Executivo e Legislativo no Brasil é o processo de negociação individual do chefe do executivo com deputados dos partidos que não estão na base de sustentação do governo.”

 

La tercera de las cuestiones alude a los efectos del principal recurso que emplea el presidente para sortear los riesgo de parálisis decisoria, esto es, la formación de gabinetes de coalición. En esencia, los partidos proporcionan el necesario respaldo parlamentario y, como contrapartida, integran la conducción del Ejecutivo. Este procedimiento cruza las líneas divisorias del régimen presidencialista, configura una coalición con capacidad de gobierno pero, al mismo tiempo, tiene efectos sumamente significativos sobre la propia estructura del Poder Ejecutivo. Básicamente, redefine su naturaleza como arena política al punto de que pueda distinguirse dos campos: el presidente y la presidencia.

 

El presidente debe dar en el gabinete una expresión a los actores partidarios (tomando en cuenta a su vez la dimensión regional) cuyo respaldo en el Congreso procura garantizar. El presidente continúa siendo un actor obviamente individual pero, ahora, la presidencia debe ser percibida como un actor colectivo. Esto, desde luego, plantea el problema de la cohesión. En tesis, los ministros, designados por el presidente, pero “representantes” de sus partidos y/o regiones, pueden expresar intereses y orientaciones relativamente diferentes a las del presidente, y disponen de cierto margen de acción autónomo en el proceso de formulación de políticas. El peligro puede identificarse en las líneas clásicas de la literatura sobre políticas públicas y/o políticas de reforma: cuando dentro del equipo de gobierno hay divisiones, el proceso de toma de decisiones es más lento y dificultoso y son mayores los riesgos de bloqueo. En otras palabras, el problema de sortear a través de la cooperación los riesgos de parálisis e ingobernabilidad, se ha desplazado al interior del Poder Ejecutivo. Quizás sea por tanto engañoso considerar simplemente como “mayoritaria” la arena legislativa “autónoma” del Ejecutivo. Al respecto hay evidencia empírica; es el caso, por ejemplo, de la política de privatizaciones (Tavares de Almeida, 1996; Tavares de Almeida y Moya, 1997), en la que los obstáculos principales emergen mucho menos en la relación Ejecutivo - Legislativo y mucho más de los conflictos al interior del gabinete del presidente. La autonomía del presidente encuentra límites de importancia, por lo tanto, en un arco doble: la Presidencia como tal los encuentra en el Congreso y, a su vez, el presidente los encuentra dentro de la propia Presidencia.

 

Desde luego, esto no asignifica en modo alguno que el presidente pierda capacidad de iniciativa -significa, una vez más, que el presidente debe negociar y que los partidos cuentan, en la propia arena presidencial, con canales abiertos de acceso e influencia permanentes. Los recursos con los que el presidente cuenta para conservar la iniciativa en este juego complejo son muchos, y, hábilmente utilizados, en general decisivos, pero su naturaleza nos revela, a su vez, la índole del proceso decisorio. Es decir, se trata de recursos que hacen patente que en las áreas en que son emepleados el presidente no siempre puede definir con libertad el contenido de las políticas, a veces lo que puede hacer apenas es evitar que el rumbo sea uno contrario al que le interesa, o llevar adelante acomodamientos graduales. Siguiendo a Loureiro y Abrucio (1999) y a Panizza (1999), puede verse que entre los elementos de vinculación de las características del sistema político y el tipo de burocracia existente en Brasil, algunos juegan a favor de esta posibilidad. Primero, el presidente, como constructor de su gabinete por atributo del régimen presidencialista, goza de una importante “capacidade de montar e remontar estruturas administrativas vinculadas ao seu projeto político, bem como poder de nomeação independentemente dos arranjos burocráticos mais perenes (spoil system)”; segundo, los fuertes poderes legislativos con los que cuenta, ya discutidos, a los que se agrega el hecho de estar, la carrera de la clase política, “direcionada mais para os postos no Executivo... no Brasil, a meta principal do parlamentar não é a reeleição mas ocupar cargos no Executivo, de todos os níveis de governo, que potencializem sua carreira política” (Abrucio y Samuels, 1997).

 

Por ejemplo, Loureiro y Abrucio (1999) muestran la importancia crucial del Ministério de Fazenda para controlar el comportamiento de los ministerios y áreas en las que no hay “hombres del presidente” -aquellas “cedidas” a los partidos miembros de la coalición o aún a sectores del propio partido del presidente cuya afinidad puede no ser plena en lo que se refiere al contenido de la política del caso. Mediante la liberación administrada (contingenciamento, en la jerga ministerial) de los recursos establecidos en la ley del presupuesto, el ministerio económico direcciona, limita y condiciona a los restantes cuando es necesario. No menos importante es el uso presidencial de la capacidad de nominar por debajo de los niveles ministeriales que ha tenido que ceder. Así lo explican Loureiro y Abrucio: “...pode ocorrer que o ministro não tenha sido escolha do presidente, mas foi nomeado por força de negociações  necessárias a obtenção do apoio parlamentar de seu partido ao Executivo, em governos de coalização partidária ou que dependem de negociações clientelísticas. Mesmo no Ministério da Fazenda, de modo geral resguardado da barganha parlamentar, houve situações na Nova República em que isto aconteceu. Nessas circunstâncias, o poder do presidente pode se manifestar na escolha do secretário executivo e/ou de outros cargos estratégicos”. Es importante tener en cuenta que los altos escalones de la administración pública -que, como explican Loureiro y Abrucio, fue edificada a partir de cargos en lugar de carreras burocráticas-, están siempre ocupados por una densa capa de funcionarios de alta calificación técnica y experiencia política y conocimiento de la máquina burocrática (“bons esplanadeiros”), funcionarios que rotan constantemente entre ministerios y dentro de los mismos[11].

 

Esto significa que la posibilidad de valerse plenamente de funcionarios nombrados en segundos o terceros escalones para ejercer un control efectivo, por parte del presidente, de la formulación o implementación de políticas en diferentes ministerios “cedidos”, depende del capital político-burocrático acumulado por cada presidente al momento de asumir el cargo -si la red de esplanadeiros de confianza personal de la que dispone es reducida, ello repercutirá negativamente en su capacidad para mantener la cohesión de la Presidencia.

 

* Parece conveniente conectar ahora los tres aspectos recién discutidos, esto es, los poderes de decisión autónoma la Presidencia, la relación con el Congreso en la tramitación de legislación ordinaria (y de reforma constitucional), y la formación de gabinetes de coalición. ¿Se nos presenta, como entienden algunos autores, el panorama de un “presidente constitucional y partidariamente fuerte”? No parece que sea el caso; aunque la iniciativa en la formulación de políticas sin duda está en manos del presidente, el núcleo del poder decisorio parece estar radicado en la coalición, no en la cabeza del Ejecutivo. En la medida en que la necesidad de organizar el gabinete en función de poner en movimiento -y mantener en funcionamiento- la coalición, introyecta en la Presidencia, en cierta medida, el poder de veto de los partidos que conforman la coalición y que vinculan la Presidencia con el Congreso, en la misma medida los poderes constitucionales fuertes son morigerados por la naturaleza de los poderes partidarios.

 

Creo que el mecanismo que testea esta interpretación es la relación política que se establece entre presidente y Congreso en torno a las Medidas Provisórias; como es conocido, de tanto en tanto los líderes partidarios levantan, en el Congreso, la cuestión de reglamentar la edición y reedición de las MPs, cubriendo las lagunas que han permitido al Ejecutivo valerse del decisivo mecanismo de reedición. En algunas ocasiones, como por ejemplo durante la administración Collor, las advertencias formuladas tuvieron efectos políticos muy perceptibles. La retórica que acompaña esta “amenaza” bate, por lo general, en la tecla más conocida, la del supuesto “decisionismo” con que el presidente excluye del juego al Congreso, “cuya paciencia no es infinita”, etc. A nuestro entender, la formulación de estas advertencias es una señal clara de tensiones coalicionales: la mayoría parlamentaria (o parte de la misma) considerará “abusivo” el mecanismo de reedición de MPs, no en abstracto, sino cuando hay diferencias significativas de contenido en las políticas, entre los rumbos que escoge la Presidencia y las preferencias de toda o parte de la base partidaria, y/o cuando el Ejecutivo se muestra recalcitrante en relación a demandas provenientes del Congreso para que sean alterados contenidos en particular de determinadas políticas. Es cuando los componentes de la coalición tienen una orientación programática común -como en el caso de las privatizaciones en el Congreso- que el camino está despejado. Si hay una mayoría parlamentaria que respalda un rumbo general, y la edición y reedición de MPs incluye de hecho mecanismos de negociación, entonces el Legislativo no considerará “abusivo” su uso (salvo pour la galerie, con excepción, claro, de los partidos de oposición).

 

En suma, una dimensión importante de esta interpretación, es la que recoloca, en contraste con las visiones consagradas polares, el papel de la presidencia. En teoría, en el presidencialismo, el presidente es elegido y estructura el gabinete para llevar a cabo “sus” políticas. En Brasil el presidente ciertamente cuenta con esta prerrogativa; sin embargo, debe estructurar el gabinete prestando atención a un doble propósito, lo que le da al presidencialismo brasileño su color particular: por una parte, debe hacerlo en función de sus objetivos de política pública general y sectorial; por otra parte, debe hacerlo en función del objetivo de organizar el respaldo de los partidos políticos en el Congreso. No sólo no puede dar por descontado este respaldo (raramente esto ocurre) sino también que no puede darlo por descontado aún en el caso de que atienda a él intensamente en la configuración del gabinete. Puede decirse, con Amorim Neto (1994), que si, para obtener apoyo parlamentario, el presidente distribuye cargos en el gabinete, esto tiene un efecto paradojal: “garante a maioria ao presidente mas o torna mais fraco na montagem de seu gabinete”. El tipo A-a (disperso-ingobernable) identifica esta cuestión como un dilema da gobernabilidad (Mainwaring, 1993). Sin embargo, el cuadro institucional brasileño presenta muchos elementos que juegan a favor del presidente de un modo que le permite mantener, relativamente, tanto la coalición como la coherencia de sus políticas, en la medida en que su estilo de formulación e implementación sea congruente con las características básicas de la morfología político institucional.

 

Así las cosas, nuestra impresión es que, a la luz de la literatura más reciente, lo que ha tenido lugar es un significativo desplazamiento de los términos del debate institucional. Hasta recientemente el debate central estuvo colocado en el eje de la gobernabilidad: ¿Brasil es o no gobernable? Los términos del debate actualmente han cambiado. Ya no se trata tanto de discutir si Brasil es gobernable o no (lo es). Se trata de dilucidar con qué estructura de poder esa gobernabilidad se vincula -cómo Brasil es gobernable.

 

Si se asocia gobernabilidad con producción decisoria, no vemos razones para creer que Brasil es ingobernable. Dentro de los límites inherentes a la política como tal -el sistema político brasileño puede parir un Collor, pero también puede darle un basta. Esto significa que hay una afinidad electiva entre ciertos estilos políticos y determinadas morfologías institucionales. Pero, desde luego, esta relación está afectada por variables intervinientes que son, a veces, de decisiva importancia. Lo que por su vez abre la discusión sobre las limitaciones del análisis puramente institucional para la comprensión de los procesos políticos. Más adelante volveremos sobre esta cuestión. Pero, de momento, la hipótesis B-a resiste la falsación contrastada con las caratcerísticas del proceso político brasileño de la Nueva República. Desde la Constitución de 1988 la morfología institucional habría permanecido básicamente sin cambios. Pero los rasgos de las gestiones, político-coalicionales tanto como de desempeño de gobierno, fueron muy diferentes. Estas diferencias parecen descansar en la mayor o menor afinidad entre estilos políticos y morfología institucional.

 

 

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