El presidencialismo
argentino de la reelección a la alternancia[1]
El argentino es un régimen
marcadamente presidencialista, y éste no parece ser un rasgo que esté cambiando
o vaya a cambiar radicalmente en un futuro próximo. Sin embargo, el contexto
político e institucional en que el presidencialismo se desenvuelve sí se ha
modificado durante los últimos años, y ello permite albergar expectativas
respecto de un lento pero sostenido proceso de reequilibrio en el ejercicio del
poder, que involucra tanto a la Presidencia y al Poder Ejecutivo como al
sistema político en su conjunto. Más concretamente, observamos un proceso de
reordenamiento y aprendizaje institucional y de fortalecimiento de los
partidos, que permite contener y en cierta medida revertir fenómenos de
personalización y desequilibrio que se habían registrado a comienzos de la
década del noventa. Las tendencias con que se cierra esta década se
caracterizan por incrementar el alcance de los controles parlamentarios,
administrativos y partidarios sobre la discrecionalidad presidencial,
fortaleciendo consecuentemente el “rule of law” y la accountability, en detrimento de las modalidades “delegativas”,
decisionistas, personalistas o mayoritarias[2].
En este trabajo nos
referiremos, en primer lugar, a la reforma constitucional de 1994, que habilitó
la reelección del presidente (prohibida hasta entonces por la Carta Magna),
gracias a la cual Carlos Menem pudo renovar su mandato en mayo de 1995.
Sopesaremos los aspectos de esa reforma que contribuyen a profundizar la
concentración del poder en el Ejecutivo así como aquellos dirigidos a moderarla
y los que tienen un efecto todavía incierto. Luego se analizarán los cambios en
el ejercicio de las funciones presidenciales, tanto en cuanto a sus capacidades
de governance como a la accountability horizontal y vertical, en
el curso del segundo mandato de Menem (1995-1999), tomando como punto de
comparación fundamentalmente su primera gestión presidencial. En este sentido
prestaremos atención a dos cuestiones. En primer lugar, a la dinámica de
funcionamiento de la Presidencia en relación con su equipo de gobierno, y a la
dinámica del conjunto del equipo presidencial en relación con la administración
nacional y con el Parlamento. Para ello llevaremos a cabo un análisis detallado
de las funciones que ha desempeñado en la segunda mitad de los noventa la
Jefatura de Gabinete, institución creada por la reforma de 1994 que posee
atribuciones muy relevantes de coordinación y control en esos dos terrenos. En
segundo lugar, atenderemos al impacto sobre la gestión de gobierno de las
transformaciones registradas en el sistema de partidos durante este período, en
particular la institucionalización del peronismo, su rol en tanto partido de
gobierno a partir de la reelección de Menem, los cambios en la oposición y la
formación de la Alianza en agosto de 1997. Tomaremos en cuenta, como uno de los
episodios más elocuentes de los cambios en esta relación entre partidos y
gobieno, la frustrada intentona del presidente Menem de habilitar una nueva
reelección con vistas a 1999. Concluiremos nuestro análisis, por último, con
una reflexión sobre las perspectivas y las tendencias que favorecen la
estabilización institucional y la apertura de la competencia política, de las
que cabe esperar un efecto regulador y moderador del peso predominante del
Ejecutivo, y en particular de la Presidencia, en el régimen político argentino.
1. La reforma constitucional
de 1994 y la reelección de Menem
Inmediatamente después de triunfar
en las elecciones presidenciales de 1989, y antes de asumir el cargo, Menem
declaró su intención de buscar la reelección (Página 12, 18-6-89). Puso una vez más en el tapete, de este modo,
una aspiración que había obsesionado a los presidentes argentinos en el pasado,
incluido su inmediato antecesor, el radical Raúl Alfonsín, pero que sólo Juan
D. Perón había logrado concretar, en 1952, gracias a la reforma constitucional
de 1949. En la Constitución argentina, antes y después de esa experiencia (la
reforma de 1949 fue derogada tras el derrocamiento de Perón en 1955), la
prohibición de la reelección inmediata del presidente fue un recurso
fundamental para limitar el poder de la primera magistratura, ya
suficientemente dimensionado por sus atributos como jefe de gobierno, cabeza de
la administración y supremo representante del Estado nacional (véanse Nino,
1991; y Serrafero, 1992). Precisamente atendiendo a esta circunstancia fue que,
en el malogrado proyecto de reforma constitucional que Alfonsín impulsó a
mediados de los ochenta, se acompañaba la habilitación de la reelección con un
cambio mucho más amplio del régimen en dirección al semi-presidencialismo
(véase Consejo para la Consolidación de la Democracia, 1988). Sin embargo,
cuando Menem reflotó el tema de la reforma y la reelección lo hizo animado por
una idea que, desde un principio, tuvo mucho más que ver con la reedición de la
tradición peronista de afirmación del liderazgo por sobre los constreñimientos
institucionales que con un proyecto de modernización democrática y reequilibrio
de los poderes de la República.
En pocas palabras podemos decir que el proyecto de reforma
constitucional, que finalmente se consumaría en 1994 fue en sus orígenes un
instrumento concebido básicamente para lograr la reelección del presidente y, a
través de ello, el recurso para dar continidad y cristalizar el cuadro de
fuerte concentración de poder en manos del presidente que había caracterizado
al inestable presidencialismo argentino y que Menem había logrado sistematizar
y reforzar progresivamente desde 1989 gracias a la progresiva estabilización de
las instituciones democráticas y a caballo de la situación de emergencia
(hiperinflación incluida) que rodeó el inicio de su primera gestión (Palermo y
Novaro, 1996).
El éxito de este proyecto de reforma dependió, como veremos, de la
capacidad de su impulsor y beneficiario para poner en juego y sacar un máximo
provecho de los componentes “plebiscitarios” de su liderazgo, a saber, su
imagen presidencial ante la opinión pública (entre 1991 a 1994 la opinión
favorable respecto de la gestión de gobierno y de la imagen del presidente,
según todas las encuestas, superó por momentos el 60% y no bajó del 40%), y su
rol como caudillo indiscutido y figura unificante del complejo y heterogéneo
mundo peronista. La conjunción de ambos elementos le permitiría dejar fuera de
carrera a posibles competidores externos e internos para los comicios de 1995 y
vencer las resistencias a la reforma y la reelección que, como era de
esperarse, surgieron de distintos sectores.
En suma, tanto por las motivaciones que animaban a los reformistas, como
por los recursos que se utilizaron para concretarla, podía preveerse que su
éxito profundizaría los desequilibrios institucionales preexistentes. Con todo,
en el proceso de instrumentación de la reforma se habrían de moderar algunos de
estos rasgos iniciales, y finalmente el balance de los resultados es más
matizado de lo que en un comienzo cabía esperar.
A principios de 1990 Menem planteó formalmente la intención de hacer la
reforma y habilitar para sí un segundo período consecutivo, en el marco de las
negociaciones con los gobernadores por el “Pacto Federal” (sistema concertado
de distribución de recursos fiscales entre la nación y las provincias),
sugiriendo la inclusión de las relaciones entre esos dos niveles de gobierno en
un capítulo de la agenda reformista. También incluyó el tema en las
negociaciones con los diputados radicales, a los que se invitó a integrar las
comisiones del llamado “Pacto Constitucional", incluyendo en el temario
del mismo los proyectos elaborados durante la presidencia de Alfonsín. Por un
tiempo los legisladores de la Unión Cívica Radical participaron de esas
comisiones, pero en noviembre de 1990 se retiraron como represalia a lo que
consideraron violaciones sistemáticas de la división e independencia de
poderes: al envío de naves argentinas al golfo Pérsico sin aprobación
parlamentaria, la ampliación del número de integrantes de la Corte Suprema y la
reglamentación por decreto del derecho de huelga se sumaban las
“desprolijidades” de las primeras privatizaciones, la designación irregular de
jueces federales, el desmantelamiento del Tribunal de Cuentas y una serie
interminable de decretos de necesidad y urgencia[3].
De todos modos, el presidente no se
detuvo, mucho menos después de que accedió a la presidencia del Partido
Justicialista, a fines de 1990, y de que el plan de convertibilidad (puesto en
marcha a principios de 1991) comenzó a dar sus frutos. Tras la importante
victoria que obtuvo en las elecciones de gobernadores y diputados de mediados
de 1991 intensificó su estrategia reeleccionista. Siguió manteniendo
conversaciones sobre el tema con sectores del radicalismo que no respondían a
Alfonsín y con los partidos provinciales más afines, pero sobre todo se abocó a
alinear a sus fuerzas detrás de la habilitación de su candidatura para 1995[4]. Estimulados por la firma de un nuevo Pacto Federal en agosto de 1992,
los gobernadores y dirigentes del partido oficial (encabezados por Ramón Ortega
y Carlos Reutemann, electos el año anterior en las gobernaciones de Tucumán y
Santa Fe respectivamente), fueron sumando su apoyo a la reforma y la reelección
a lo largo de 1993.
De este modo le cerró el paso a los
posibles competidores internos. Sólo dos figuras relevantes de la dirigencia
peronista se atrevieron desde entonces a insinuar una resistencia al plan
reeleccionista: José Octavio Bordón (gobernador de Mendoza hasta 1991), quien
hizo público su deseo de candidatearse a la presidencia, y Eduardo Duhalde
(vicepresidente entre 1989 y 1991 y gobernador de Buenos Aires desde entonces)
que tenía la misma pretensión pero prefirió esperar a que se definiera más
claramente la situación. Con el tiempo, éste se convenció de que sería
imposible enfrentar al presidente y buscó su propia reelección en Buenos Aires,
postergando su aspiración presidencial hasta 1999, mientras que Bordón se
mantuvo en sus trece pero sin mucha suerte en la interna peronista, por lo que
terminó abandonando el partido a fines de 1994 (para participar de la fundación
del Frepaso).
Una vez ordenado el frente interno, el gobierno se dispuso a encarar las
dificultades que se presentaban por el lado de la oposición y de los mecanismos
institucionales. Menem necesitaba reunir los dos tercios de ambas Cámaras del
Congreso para habilitar la reforma constitucional e introducir en ella la
cláusula reeleccionista buscada. Y eso exigía sumar a los legisladores justicialistas
el apoyo de al menos una parte de los radicales y los provinciales. Para
lograrlo desplegó una estrategia que contemplaba dos movimientos. Uno institucional,
que consistió en sumar senadores propios a través de los recambios que varias
provincias hicieron en 1992 y 1993, y ganar el favor de senadores de otras
bancadas por medio de premios y presiones, de modo de reunir la mayoría
especial requerida en la Cámara Alta, buscando a la vez un triunfo contundente
en las elecciones de 1993 para diputados nacionales a fin de debilitar la
esperable oposición de la Cámara Baja. Y otro extrainstitucional, que
implicaba generar un clima de opinión favorable, al que se recurriría (a
través de un plebiscito, efectivo aunque no tuviera carácter vinculante) para
vencer las resistencias de algunos diputados opositores o para legitimar una
posible manipulación del reglamento parlamentario en lo referido a las mayorías
especiales[5].
La suerte de la
reelección se definió, finalmente, en los comicios de renovación legislativa de
octubre de 1993. En ellos el peronismo recibió el 43% de los sufragios contra
un 30% de los radicales. Dos hechos favorecieron que se fijara la imagen de un
amplio triunfo del gobierno y un aval plebiscitario al presidente: el alto
porcentaje obtenido en la provincia de Buenos Aires, donde el PJ prácticamente
duplicó a la UCR, y la victoria en la Capital Federal, tradicional bastión
radical. A cuatro años de iniciada su gestión, el consenso hacia el gobierno,
lejos de debilitarse, se consolidaba, y Menem se ocupó de hacer pesar esta
circunstancia. La misma noche de la elección anunció la intensificación de la
campaña reformista y la convocatoria al plebiscito para presionar a los
legisladores. Los resultados electorales profundizaron, además, los problemas
internos que desde 1989 arrastraba la UCR. Algunos gobernadores de esa fuerza
(Angeloz, Massaccesi y Maestro, principalmente) hicieron pública su intención
de avalar la reforma, mientras Alfonsín extremaba su diatriba en defensa de la
Constitución vigente y contra los intentos de sortear la cláusula anti-reelección.
Aunque el ex presidente no podía desconocer que se enfrentaba a la posibilidad
de una fractura y la dispersión del partido de seguir por ese camino.
Este fue uno de los
motivos por los que se selló, el 14 de noviembre de 1993, el “Pacto de
Olivos”, por el cual Menem obtuvo su habilitación para 1995, cediendo en los
puntos que ya los senadores peronistas habían incluido como piezas de cambio
en sus proyectos de reforma, para que Alfonsín pudiera justificar ante sus
correligionarios el abrupto cambio de actitud. El pacto consistió en el
compromiso de darle un marco “consensuado” a la reforma: una serie de puntos se
habilitaban para la deliberación de los constituyentes, y sobre otro conjunto
de temas se acordaba un contenido preciso que no podría alterarse y se votaría
en bloque. Dentro de ese “núcleo de coincidencias básicas”, obviamente, se
encontraba la reelección y las cuestiones que Alfonsín había obtenido a
cambio, a saber: la creación de un Jefe del Gabinete de Ministros que podía ser
censurado por el Parlamento, y de un Consejo de la Magistratura para la
selección de los jueces, un tercer senador nacional para la minoría por cada
distrito, el establecimiento del ballotage
para la elección presidencial, la reglamentación de los decretos de necesidad
y urgencia, la autonomía de la Capital Federal y la elección directa de sus
autoridades, así como el compromiso de que tres de los jueces de la Corte
Suprema alineados con el gobierno renunciarían y serían reemplazados por
magistrados independientes.
Alfonsín logró el apoyo
al pacto de parte de los gobernadores radicales que se habían mostrado
dispuestos a acordar con el gobierno, y el de sus más fieles seguidores, que
entendieron que era el mal menor, ante la posibilidad de que el partido se
dividiera y de todos modos Menem obtuviera su reelección sin entregar nada a
cambio. De este modo el ex presidente lograría, en agosto de 1994, retomar la
presidencia del Comité Nacional de la UCR. En la opinión pública, en cambio, no
pudo evitar que se reforzara aún más su imagen de debilidad, con el agregado de
un fuerte rechazo de parte de los sectores opositores más alarmados por el
peligro que representaba el desborde del poder gubernamental. Con el paso del
tiempo se iría haciendo visible el rechazo al pacto de una fracción
considerable de los votantes radicales, y también de grupos de militantes y
dirigentes del partido.
Menem, en cambio, logró
un éxito casi completo tanto frente a sus partidarios como a la opinión
pública. No sólo había obtenido la ansiada habilitación, sino que nadie más que
él podía reclamar para sí el haber superado todos los escollos. Puede
considerarse, al menos hasta ese momento, que este éxito reflejaba la
imposición del principio plebiscitario sobre la legitimidad constitucional y
republicana. Los límites constitucionales al poder, la división de poderes y el
respeto de las normas por sobre toda otra consideración habían sido subyugados
por la ambición personal de un líder que, aparentemente, contaba con suficiente
respaldo partidario y electoral como para no atender a ningún otro principio de
legitimidad que la “voz de la mayoría” en las encuestas y los comicios. Con
todo, a medida que el proceso de reforma avance, en parte debido al carácter
cada vez más negociado que ella adquirió, veremos que los resultados en
términos políticos e institucionales se volverán más ambiguos.
En abril de 1994 se
eligieron en todo el país los convencionales para la Asamblea Constituyente, y
los resultados de esos comicios conllevaron una nueva alteración del contexto y
del proceso reformista. El PJ obtuvo el 37,7% de los sufragios y el radicalismo
el 20%. Aunque reunían una mayoría suficiente en la Asamblea para sostener el
pacto, los resultados implicaban una reducción significativa del respaldo de la
ciudadanía a los dos partidos mayoritarios, principalmente al radical, con
respecto a elecciones anteriores (entre ambos habían reunido más del 80% de
los sufragios durante los años ochenta, y más del 75% en las últimas elecciones
legislativas). Fue toda una sorpresa el triunfo del Frente Grande (FG), una
novel coalición de centroizquierda, en la Capital Federal y Neuquén, sumando el
12% de los votos a nivel nacional. A partir de entonces la oposición, si bien
dividida entre dos fuerzas, adquirió un protagonismo público mayor que el que
había alcanzado en los primeros años del gobierno menemista (véase Novaro y
Palermo, 1998).
Al iniciarse las
sesiones de la Convención, en mayo, surgieron otras novedades. En parte por la
presencia de un inesperado participante, el Frente Grande, y en parte por las
diferencias que surgieron en el seno del partido oficial, la Asamblea concitó
intensos debates, que dieron lugar a nuevos consensos. Tras aprobarse el
“núcleo de coincidencias básicas”, la UCR y el FG tendieron a conciliar
posiciones en los temas abiertos al debate: mecanismos de control y de
participación ciudadana, reconocimiento de los pactos internacionales y de
nuevos derechos. Ello permitió que nuevos institutos como la Defensoría del
Pueblo, la Auditoría y el Ministerio público, los referendums y la iniciativa popular, y la protección de derechos
del consumidor fueran incorporados. Mientras
tanto, surgieron fuertes polémicas en el PJ (en particular entre el gobierno
nacional y los gobernadores) en torno al rango constitucional de la coparticipación
federal, la limitación de las intervenciones federales, el condicionamiento a
la descentralización de servicios y la posibilidad de que las provincias
accedieran a créditos externos. En varios de estos puntos no hubo acuerdo, y al
igual que en los temas anteriores, se dejaron abiertas muchas cuestiones para
un posterior tratamiento legislativo. Pero lo más importante es que la labor
reformista amplió sus miras más allá de los objetivos presidenciales y generó
debates y la búsqueda de acuerdos apuntando, en general, a establecer
equilibrios institucionales de largo aliento.
Finalmente en agosto de
1994 se juró la Constitución reformada. Y fue un dato elocuente del carácter
del debate y los consensos encontrados en la Convención el hecho de que incluso
los frentistas, que siguieron manifestando su rechazo tajante al “núcleo de
coincidencias básicas” y a la reelección, tomaron parte en la jura.
En suma, ¿qué balance cabe hacer de
la reforma, al menos hasta el momento de su promulgación? Lo primero que hay
que decir es que el menemismo logró modificar las reglas de juego para
adecuarlas a sus necesidades (la reelección) recurriendo a artimañas y
amenazas, algunas de ellas de dudosa legitimidad (como el proyectado plebiscito
y la intención de manipular los reglamentos parlamentarios, entre otros),
extorsionando a la oposición política hasta doblegarla. Para moderar este
diagnóstico, sin embargo, cabe destacar que el acuerdo entre los principales
líderes de las dos fuerzas tradicionales evitó el daño institucional que se
hubiera derivado de que el gobierno continuara con su estrategia de presiones e
impusiera su voluntad a como diera lugar. No estaba del todo errado Alfonsín al
afirmar que "por primera vez una reforma constitucional expresa a la
totalidad de los argentinos" (Clarín,
23-8-94). El fantasma de la reforma de 1949, en la que el peronismo había
impuesto su fuerza mayoritaria, excluido de las deliberaciones a la oposición
e incluido la doctrina justicialista en el dogma constitucional, con lo cual
la legitimidad de la Carta resultante quedó seriamente afectada (tan es así
que los golpistas militares y civiles de 1955 no dudaron en abolirla), había
ejercido evidentemente un poder ejemplificador sobre ambos contendientes:
ninguno de los partidos creyó conveniente reincidir por ese camino.
Pero, ¿eso alcanza para considerar la reforma de 1994 como resultado del
consenso y un paso adelante en el afianzamiento de la democracia? Buscando un
punto de equilibrio entre distintas perspectivas podemos decir que, aunque de
modo directo y en lo inmediato la reforma debilitó el compromiso de los actores
políticos con las reglas de juego establecidas, indirecta y prospectivamente
puede apuntalar su estabilidad al reforzar el compromiso futuro de los actores
con ellas. En adelante podría quedar claramente de lado el conflicto sobre las
reglas de acceso al poder que caracterizó la vida política argentina en este
siglo, si, más allá de las motivaciones de su principal inspirador y
beneficiario, y a diferencia de las reformas frustradas de 1949 y 1957 (esta
última realizada con la exclusión del peronismo), la de 1994 cristaliza como
"producto del consenso interpartidario y no sólo fruto de la desarticulación
del poder de veto del adversario" (Smulovitz, 1995). En ello confían,
entre otros, De Riz (1995) y Negretto (1998). Reforzaría esta opinión nuestro
argumento de que ese consenso involucró también, en alguna medida, al FG. Sin
embrago, no faltan argumentos para afirmar que esta perspectiva exagera el
rasgo consensual de la reforma. No debemos olvidar que el Pacto de Olivos fue
más un resultado de la extorsión que de la negociación, y que la reforma
subsecuente puede legitimar una recurrente aspiración a modificar las reglas de
juego cuando no satisfagan las aspiraciones de los gobernantes. Puede
justificar afirmaciones del tipo: “si lo hicimos una vez y resultó, ¿por qué no
hacerlo de nuevo?”. Para colmo, con la reforma se estableció una suerte de
laxitud permanente en la normativa constitucional: no sólo el presidente logró
modificar la Constitución bajo cuyas disposiciones había sido electo, sino que
en la Carta reformada queda un amplio margen para la reglamentación
parlamentaria de los nuevos institutos, como es el caso de la regulación de los
decretos, del Consejo de la Magistratura, las funciones del Jefe de Gabinete,
etc., por medio de leyes que en algunos casos no requieren mayorías especiales
(respecto de este problema, Serrafero, 1997; Cheresky, 1997 y 1999). De este
modo se diluye la distinción entre el marco constitucional, que se funda en el
acuerdo de todos, debería perdurar en el tiempo y ser en alguna medida
intangible para las fuerzas políticas, incluso las mayoritarias, y la
legislación ordinaria, sujeta a los vaivenes de las mayorías circunstanciales,
aun cuando se trate de mayorías especiales.
Un segundo punto a considerar es si
la reelección y las demás reformas introducidas crean condiciones para una más
completa accountability horizontal,
entre instituciones y poderes, y vertical, entre el gobierno y la opinión
pública (O´Donnell, 1992), o permiten, al contrario, un más agudo desequilibrio
de poder a favor del Ejecutivo y de liderazgos plebiscitarios. Como se sabe,
las teorías democráticas han sostenido que la reelección de los funcionarios es
un recurso que garantiza la responsabilidad de los mismos en el ejercicio de
sus funciones, porque los políticos son sensibles a la posibilidad de ser
castigados en las urnas por su mal desempeño y harán lo posible por renovar sus
mandatos. Este argumento, precisamente, es utilizado por Linz (1997) para
criticar a los presidencialismos sin reelección por no crear condiciones para
responsabilizar a los gobernantes ante el electorado. Siguiendo el razonamiento,
y una vez más a contramano de las intenciones y beneficios circunstanciales que
obtuvo Menem, deberíamos concluir que la introducción de una reelección
consecutiva, junto al acortamiento del mandato de 6 a 4 años fortalece la
responsabilidad vertical del presidente. Sin embargo, también suele darse que
quienes ocupan un cargo durante períodos prolongados, sobre todo un cargo
ejecutivo de importancia, utilicen los recursos de poder disponibles para crear
lealtades de grupo o partido y compromisos facciosos que les permitan
eternizarse en él, favoreciendo la identificación del Estado y el poder de
turno, corroyendo las bases morales e institucionales de la democracia, la
igualdad ante la ley, la transparencia e imparcialidad de los procedimientos,
la prioridad del bien común sobre los intereses particulares, y
fundamentalmente, la posibilidad efectiva de que la oposición desplace al
oficialismo del poder. En nuestro caso debería dilucidarse, entonces, si con la
reforma se crearon nuevos mecanismos de accountability,
protección de derechos y oportunidades para la oposición, o se reforzaron los
que ya existían, o bien se posibilitó la permanencia en el tiempo y la
concentración de poder en manos de un líder y un grupo político.
Probablemente sea demasiado pronto para emitir una opinión definitiva a
este respecto y el resultado dependa de la intervención de otros factores,
sobre todo la evolución de las fuerzas políticas. Aunque podemos decir que la
introducción de un sistema de doble vuelta para la elección presidencial, que
no exige la mayoría en el primer turno[6], conservando una representación proporcional (moderada por el tamaño de
los distritos) para los cargos legislativos facilita la participación en la
competencia electoral de terceros partidos y crea incentivos para la
colaboración entre las fuerzas políticas en la formación de coaliciones
parlamentarias y de gobierno. Esto ciertamente gravitó a favor de la formación
de la Alianza en 1997, como veremos.
Con respecto a la accountability horizonal, es indudable
que la reforma consolidó el sistema presidencialista. Por un lado porque, como
han señalado Ferreira Rubio y Goretti (1996), la reforma atenuó "algunas
de las consecuencias o efectos negativos que el sistema presidencial trae
aparejados"; es decir, aminoró los peligros que su rigidez supone para el
régimen político, por medio de una serie de innovaciones que incrementan su
potencial de adaptación a cambios de circunstancias. La figura del Jefe de
Gabinete descarga al presidente de las tareas de coordinación y administración
en el Ejecutivo, agilizando las relaciones con el Parlamento, y potencialmente
crea incentivos para que la cooperación entre partidos eluda situaciones de
bloqueo, puede desempeñar un papel de “fusible” evitando que crisis que conmuevan
la gestión del Ejecutivo afecten directamente al presidente y puede
constituirse en un recurso de recomposición del poder político en caso de
erosión temprana de la autoridad gubernamental[7]. También el Consejo de la Magistratura, que sustrae parcialmente la
elección y promoción de los jueces de manos del Ejecutivo, la adición de un
senador por la minoría en cada provincia y la elección directa de los senadores
a partir del 2001 fortalecen a los poderes Legislativo y Judicial y, por lo
tanto, el equilibrio entre los poderes.
Por otro lado, la
reforma le ha proporcionado mayor legitimidad a instrumentos de excepción
reiteradamente empleados por los ejecutivos, al consagrar figuras como el
decreto de necesidad y urgencia y el veto parcial y precisar los alcances de la
delegación legislativa[8]. La consagración de los decretos en el nuevo texto constitucional
podría considerarse una confirmación de la hipótesis que afirma la
cristalización, en regímenes delegativos, de gestiones decisionistas
“exitosas”. No obstante, no hay elementos que justifiquen una afirmación
terminante en este sentido. Dar por descontado que la presencia de esa figura
nos coloca ante un “discrecionalismo institucionalizado” supondría identificar
sin más presidencialismo y democracia delegativa. Esto sería incorrecto al
menos por dos razones. En primer lugar, porque si bien es cierto que la nueva
Constitución consagra las figuras decisionistas, también lo es que las sujeta a
control parlamentario mediante regulaciones explícitas que condicionan su
empleo y validez y restringen su alcance temático. La indeterminación legal en
que se encontraban los instrumentos de excepción era, en este sentido, el peor
de los mundos. La legitimación y sujeción a controles establecidas por la nueva
Constitución pueden hacerlos, al mismo tiempo, más efectivos y menos
peligrosos, al despojarlos de la ambigüedad y de la ausencia de límites que
facilitaba su aprovechamiento político en beneficio de las inclinaciones
delegativas de los líderes[9]. Sobre este punto, sin embargo, cabe el contrargumento ya referido
sobre la laxitud de la Constitución reformada. En verdad, la reglamentación de
los decretos queda supeditada a una ley del Congreso que no requiere una
mayoría especial y que hasta 1999 las Cámaras no han tratado, por lo que el
mayor control institucional no es hoy en día efectivo y puede formularse y
reformularse de muchas maneras, con lo que su carácter variará
significativamente en un sentido u otro[10].
La segunda razón para
evitar un juicio apresurado sobre los rasgos decisionistas y delegativos de la
Constitución reformada se funda precisamente en este significativo margen de
indeterminación. Las instituciones no son sólo normas, sino también prácticas.
Por lo que para captar el significado de la reforma debemos darle una
oportunidad a la acción política de los líderes, los partidos y los ciudadanos
en general que se apropiarán de las novedades introducidas por la Convención y
potenciarán unos rasgos u otros según sus preferencias y oportunidades. Atendiendo
a esta situación, es posible imaginar resultados en distintas direcciones:
puede darse que las innovaciones contenidas en la reforma se conviertan en
letra muerta, pueden ser absorbidas por los patrones vigentes, o bien pueden
transformarse en recursos institucionales del equilibrio y la consolidación,
dependiendo del uso que los actores hagan de ellas. Hasta tanto no transcurra
un lapso de tiempo considerable no podremos afirmar taxativamente que el
sistema institucional se ha consolidado, que se ha hecho más flexible, en tanto
que en situaciones de crisis los diferentes subsistemas pueden concentrar poder
decisorio y desconcentrarlo pasada la emergencia, o que se ha consagrado el
estilo de emergencia y el decisionismo como forma de gobierno. Es por ello,
precisamente, que corresponde volver la atención a la interacción política e
institucional efectivamente observada en la gestión de gobierno y la
competencia partidaria a partir de 1995.
Ella nos muestra no
sólo que Carlos Menem y el justicialismo lograron mantenerse en el poder y
prolongar en el tiempo, hasta cierto punto, el estilo de gestión puesto en
práctica desde 1989, sino que efectivamente se registraron cambios en la
dinámica de relaciones entre poderes y en la lógica de funcionamiento del Ejecutivo;
y que simultáneamente tanto el partido oficial como la oposición ganaron peso
en la vida pública y lograron fijar ciertos límites al decisionismo
presidencial. Esto se habría de verificar con especial dramatismo en el
frustrado intento de habilitar una nueva reelección de Menem, desconociendo los
artículos de la carta reformada que expresamente lo inhabilitaban (la cláusula
transitoria novena que establecía que el período 1989-1995 era su primer
mandato).
Dentro de los márgenes
de incertidumbre que impone el escaso tiempo transcurrido, cabe concluir que si
bien la reforma constitucional se inició como parte de una estrategia que tenía
todos los componentes necesarios para hacer temer una agudización de los
peligros institucionales asociados al hiperpresidencialismo, el decisionismo y
el personalismo, que se sumaban a los ya conocidos problemas de corrupción,
abuso de poder y manipulación de la justicia que han caracterizado el “estilo”
de gobierno de Menem, debido al curso que siguió su instrumentación (cierta
cuota de “acuerdo” entre partidos y reordenamiento del campo de competencia
política) es posible sostener una hipótesis algo más optimista sobre la
evolución futura del presidencialismo argentino. En suma, puede decirse que, a
partir de la reforma nos encontramos frente a una institución presidencial más
poderosa -en tanto dotada de recursos de gobierno- y, al mismo tiempo, menos
expuesta a los peligros que habitualmente se consideran propios del
presidencialismo, ya que algunos cambios la tornan más flexible. En ese
sentido, la reforma ha reforzado el potencial de gobernabilidad sobre la base
de apuntalar el sistema preexistente. Ello se refuerza con el cambio de
contexto y perspectivas en cuyo marco las innovaciones de la reforma adquirieron
un carácter más preciso y definitivo, a lo largo del segundo gobierno de Menem.
Los componentes fundamentales del nuevo contexto político-institucional, en la
segunda mitad de los noventa, son los cambios en la agenda y en la dinámica y
composición del equipo de gobierno, y la presencia y los roles que desempeñan
las fuerzas partidarias. A su análisis nos abocaremos, por lo tanto, en la
segunda y tercera parte de este ensayo, respectivamente.
2. La Jefatura de Gabinete y
sus capacidades de coordinación y control
La Jefatura del
Gabinete de Ministros es, como hemos dicho, uno de los resultados de la
negociación que radicales y peronistas llevaron a cabo en la reforma de 1994.
Con la Jefatura los primeros buscaban morigerar el poder presidencial, y por ello
reclamaron la creación de un cargo lo más cercano posible al primer ministro de
los regímenes semipresidenciales. Los segundos aceptaron la fórmula del
“ministro coordinador”, pero trataron de preservar lo más posible el poder
presidencial, por lo que buscaron reducir al mínimo las atribuciones de ese
cargo, convirtiéndolo en un mero instrumento de la voluntad presidencial, sin
poder político propio. Fue así que, finalmente, en los artículos 100 y 101 de
la Constitución reformada se estableció que el Jefe de Gabinete podría ser
removido por un voto de censura de la mayoría absoluta de ambas cámaras pero
sería designado y reemplazado por el presidente; que tendría a su cargo la
administración nacional (cuyo jefe hasta entonces era el presidente), y que la promulgación
de leyes y decretos debía contar con su firma, pero no se le atribuyeron
recursos de intervención y decisión ni en relación al Parlamento ni al resto
del Ejecutivo (Serrafero, 1997).
Veremos que el saldo de
los primeros años de este nuevo instituto ha frustrado sobre todo las
expectativas de los radicales. Pero también que él adquirió relevancia en
aspectos en los que no se habían depositado grandes expectativas, como ser la
coordinación interministerial, en particular en asuntos presupuestarios y
administrativos, y la agilización de las relaciones entre el Ejecutivo y el
Parlamento, mientras que el resultado ha sido menos satisfactorio en términos
de la responsabilización de aquél ante éste, la desconcentración del poder de
decisión y el liderazgo político, y la posibilidad de actuar como un filtro o
fusible en situaciones de crisis. Ello obedeció a que bajo la segunda
presidencia menemista el liderazgo y la toma de decisiones generales no
sufrieron grandes cambios respecto del período anterior, pero sí se alteraron y
crecieron en importancia los problemas administrativos y de coordinación que el
gobierno debió enfrentar, frente a los cuales la Jefatura de Gabinete resultó
un instrumento oportuno y adecuado.
Ello se evidenció en la
gestión del ajuste fiscal resultante de la crisis del tequila, en 1995 y 1996,
que se prolongó en la llamada Segunda Reforma del Estado entre 1996 y 1997, así
como en la intensa puja intersectorial que acompañó la formulación de los
presupuestos nacionales a todo lo largo de este período presidencial, todas
cuestiones en las que la Jefatura de Gabinete desempeñó un rol fundamental. Al
respecto, a diferencia de lo que había sucedido entre 1989 y 1991, cuando la
gravedad de la crisis y el escaso tiempo transcurrido desde el ingreso de las
autoridades al ejercicio de sus funciones habían facilitado una gestión
claramente decisionista de las medidas de ajuste y reforma, en la que predominó
la “economía de capacidades institucionales”; esto es, la tendencia a
concentrar el diseño y concepción de las políticas, verticalizar la ejecución,
reducir el número de actores involucrados y simplificar al máximo los
instrumentos y procedimientos utilizados (véase Palermo y Novaro, 1996), ahora
la crisis no era percibida como resultado de una situación terminal o de
problemas estructurales graves, sino como producto de un desajuste transitorio
generado externamente, y además los funcionarios superiores de los ministerios
estaban obligados a atender una cantidad de compromisos sectoriales,
partidarios, burocráticos o públicos, y contaban con la experiencia y los
recursos como para presionar eficazmente al vértice político en procura de esa
atención. Ya no era posible realizar un abrupto ajuste de gastos (por los
compromisos existentes así como por la disposición de un margen mucho más
estrecho en el presupuesto nacional que en el pasado)[11], ni podía financiarse la “fuga hacia delante” de la crisis fiscal con
nuevas privatizaciones, sólo le restaba la alternativa del endeudamiento
externo (que se practicó, aunque también suponía límites y condicionamientos) y
de mejorar la administración de los ingresos y los gastos.
La respuesta del gobierno debió, naturalmente,
adecuarse a las peculiaridades de la nueva situación. Igualmente el presidente
recurrió a instrumentos que ya había utilizado con provecho en el pasado: en
1995 reclamó la delegación de poderes de emergencia al Parlamento y dictó una
serie de decretos de necesidad y urgencia. Pero no podía esperar que ellos
bastaran para enfrentar la crisis. De hecho, la delegación legislativa fue muy
resistida en Diputados, y finalmente se aprobó con márgenes más estrechos de
los que el gobierno deseaba. Y los conflictos interministeriales en torno a la
distribución de los costos del ajuste parecieron poner en riesgo la cohesión
que el gobierno debía mostrar en esos momentos, obligando a una participación
directa del presidente en asuntos menores que perjudicarían su imagen y lo
llevarían nuevamente a chocar con su ministro de Economía, Domingo Cavallo. En
tales circunstancias, la Jefatura de Gabinete encontró la oportunidad, en el
preciso momento en que pasó de ser una idea sólo parcialmente definida en la
Constitución a un organismo gubernamental concreto, para desarrollar sus
funciones administrativas y de coordinación.
Al asumir
Menem su segundo mandato, en julio de 1995, nombró Jefe de Gabinete a Eduardo
Bauzá, quien se había desempeñado durante parte de su primer mandato como
secretario general de la Presidencia, un rol eminentemente político, y dictó un
decreto reglamentario del funcionamiento de la Jefatura, que puso bajo su
órbita la mediación entre el ministerio de Economía y todos los organismos de
la administración nacional en las discusiones preparatorias de los
presupuestos. Ello implicó que el nuevo organismo cumpliera desde su formación
un rol decisivo en la negociación del ajuste al interior del Ejecutivo, y que
quedara luego dentro de su órbita la implementación de la Segunda Reforma del
Estado, concebida para reducir el número de organismos y dependencias de la
administración nacional y llevar adelante políticas tendientes a racionalizar
el gasto, evitar la duplicación de funciones y adecuar el diseño institucional
de los organismos al cumplimiento de sus roles específicos. En ese decreto
fundacional se establecieron, además, los mecanismos regulares de presentación
de informes que debían agilizar la relación del Ejecutivo con el Congreso. Para
la elaboración de los mismos la Jefatura fue autorizada a recabar toda la
información disponible sobre el estado de las políticas y programas del
gobierno nacional, tanto en sus organismos centralizados como descentralizados.
Posteriormente la Jefatura absorbió también la Secretaría de la Función
Pública, con lo cual se constituyó efectivamente en la cabeza de la
administración nacional y el ámbito de diseño y control de todas las políticas
a ella orientadas, e incorporó la función de control y monitoreo de los
créditos internacionales y nuevas tareas de coordinación interministerial (al
Gabinete Social se sumarían un Gabinete Científico y Tecnológico y un Sistema
Nacional de Emergencias).
En suma, podemos decir
que tanto las particulares circunstancias en que la Jefatura fue constituida y
puesta en marcha, como los evidentes déficits de coordinación que afectaban
tradicionalmente la gestión del Ejecutivo nacional, y que se volvían críticos
en momentos en que se hacía imperiosa la racionalización y modernización del
Estado, crearon condiciones favorables para el nuevo organismo, que como
veremos a continuación con mayor detalle, desplegó su actividad en cada uno de
estos terrenos con las dificultades y limitaciones que imponía el estilo
político predominante en esa gestión de gobierno y la ausencia de experiencia
previa en la materia, pero con las ventajas que le confería el poder ofrecer
bienes escasos y muy demandados en ese contexto, como eran la capacidad de
mediar y coordinar, y de obtener y distribuir información. Ella desplegó,
además, una función institucional que, luego de las reformas practicadas en la
primera gestión menemista tendientes a desmantelar buena parte de las
estructuras estatales y de gobierno, adquirió fundamental importancia:
recomponer un vínculo funcional entre los burócratas y los políticos que
permitiera alcanzar niveles mínimos de previsibilidad, control y eficacia en la
gestión de las políticas públicas[12].
Estas capacidades están
en relación directa con dos rasgos de la Jefatura que es oportuno destacar: en
primer lugar, la flexibilidad de su estructura, basada en un organigrama
reducido a unas pocas secretarías y subsecretarías (4 y 10 respectivamente) y
una planta móvil de personal estructurada en equipos y programas; y en segundo
lugar, el alto grado de profesionalización de sus recursos humanos, compuesto
en gran parte por contratados, técnicos en comisión de otras áreas y agentes
del cuerpo de administradores gubernamentales (profesionales especializados en
el mejoramiento de la gestión pública). De los cerca de 800 empleados de la
Jefatura (a mediados de 1999), sólo la mitad son personal de planta, y la
mayoría de ellos se desempeña en tareas de apoyo (secretarias, empleados de
archivo, de gestión y administración interna, de mantenimiento, etc.). La mayor
parte del personal técnico, en cambio, se encuentra en alguna de las tres
situaciones recién descritas, y se desempeña en cargos móviles que contemplan
el desarrollo de una gama muy amplia de actividades. Ello ha permitido adecuar
la estructura y los recursos humanos a los cambios de circunstancias y de
prioridades, y alentó un mayor compromiso con los objetivos, así como redujo
las mediaciones y trabas burocráticas, lo que resultó ser muy adecuado al tipo
de funciones que le tocó cumplir al organismo. Sin embargo, no debemos pasar
por alto que la contracara de esta ventaja en términos de flexibilidad y
productividad, es una escasa consolidación institucional y un peligro cierto de
que la experiencia acumulada, y con ella buena parte de las capacidades del
organismo, se pierdan en caso de producirse un éxodo masivo de contratados,
técnicos en comisión y aun administradores gubernamentales, todos ellos en
alguna medida reemplazables al producirse un cambio de gobierno u otra
discontinuidad política.
De las tareas que ha
cumplido la Jefatura en estos años tal vez la más relevante ha sido la de
mediación entre el Ministerio de Economía y el conjunto de la administración
pública nacional, e incluso las provincias, en la discusión de los presupuestos
nacionales. Esta tarea ha tenido una relevancia política de primer orden, pues
la intervención del nuevo instituto ha implicado un cambio en los mecanismos de
ajuste de las decisiones sobre prioridades en las políticas públicas
nacionales, introduciendo principios de concertación y negociación allí donde
predominaban presiones sectoriales que carecían de la amplitud de miras
necesaria para un reconocimiento de las otras partes involucradas y para asumir
una responsabilidad ante necesidades más globales, por un lado, y decisiones
técnicas muchas veces inconsultas y con escasa legitimidad interna, por otro.
Esta es la situación, recordemos, que se había vivido durante la primera
presidencia de Menem, e incluso le cabe una descripción similar a lo sucedido
durante la gestión anterior, antes, durante y después de la experiencia del
Plan Austral (Palermo, 1995). En tal situación, el presidente debía intervenir
muy frecuentemente para destrabar conflictos por recursos entre Economía y
otras reparticiones, poniendo en juego su autoridad y pagando en muchos casos
costos políticos importantes por dirimir la situación a favor de unos u otros.
Gracias a la intervención de la Jefatura, a partir de 1995 se creó una
instancia previa de mediación que puede ser aceptada como “terreno neutral” por
las partes y que ayuda a descomprimir los conflictos, a crear equilibrios entre
intereses sectoriales en competencia y, en última instancia, da un marco
institucional más apto para una eventual intervención presidencial.
Ello ha implicado, además, un paso adelante en la
capacidad de realizar dentro del Ejecutivo una auténtica coordinación
interministerial. Como veremos, la concertación presupuestaria ha ido
acompañada de una acumulación de información respecto del estado de las
políticas de las distintas áreas, la evaluación del grado de ejecución de los
programas, y de la adecuación de los recursos y el diseño institucional de cada
organismo a sus objetivos. Si bien lo que se ha avanzado en concreto en este
sentido no es mucho, se ha creado una base institucional adecuada para un mayor
control de la gestión, haciendo posible el cruce entre el monitoreo de los
ingresos y de la distribución de recursos, por un lado, y la evaluación de las
políticas, por otro, ambas tareas centralizadas por la Jefatura.
La primera de estas funciones está a cargo de la
Secretaría de Equidad Fiscal, que actúa como intermediaria entre la Secretaría
de Hacienda del Ministerio de Economía, que lleva adelante el control de
ingresos y gastos de los organismos nacionales centralizados y
descentralizados, los cuales deben presentarle sus necesidades de
financiamiento para cada ejercicio. Además de actuar en la concertación entre
las demandas de éstos y el rigor fiscalista de aquélla, debe monitorear el
grado y eficiencia de la ejecución presupuestaria. No casualmente este rol fue
objeto de una agria disputa dentro del gobierno ya antes de entrar en
funcionamiento la Jefatura. De acuerdo con la letra de la Constitución
reformada, se podía entender que la Secretaría de Hacienda en su conjunto debía
pasar a la órbita del Jefe de Gabinete. Pero Domingo Cavallo se resistió
duramente a aceptar esto, ya que implicaba un recorte muy importante de sus
atribuciones y la imposibilidad de sostener un mínimo control del gasto. En un
primer momento la resolución del conflicto favoreció claramente a Economía, que
logró reducir al máximo las atribuciones del área en cuestión. Sin embargo,
desde el reemplazo de Cavallo por Roque Fernández al frente de Economía, a
mediados de 1996, momento en que, además, se reinició el ciclo de expansión
económica y se interrumpió en consecuencia el proceso de ajuste fiscal, las
cosas empezaron a cambiar: el manejo del presupuesto se “politizó”, lo que
significa que el rigor fiscalista dio paso a un tratamiento más permisivo, en
el que se presta mayor atención a los objetivos políticos del gobierno en cada
área de la gestión y en relación con las provincias.
Este cambio no ha implicado, sin embargo, un mero
retroceso del “ala tecnocrática” frente a los “políticos”. Debemos tener en
cuenta que Economía también sacó provecho de la nueva situación, que le provee
un “colchón” moderador de las demandas sectoriales y de las críticas de los
“políticos” que se siguen de la negativa recurrente a satisfacerlas. Las
pérdidas para Economía obedecen, sobre todo, a la creciente dificultad para tomar
iniciativas con amplia repercusión en otras áreas de gobierno. Es así, por
ejemplo, que proyectos de reforma de gran interés para los funcionarios de ese
ministerio, como son la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos, la
revisión de la reforma previsional, las reformas en el sector salud y el
control del endeudamiento externo, son responsabilidad ahora compartida con la
Jefatura. Junto a la salida de Cavallo se produjo, además, el reemplazo de
Bauzá por Jorge Rodríguez, que posee un perfil más técnico que
político-partidario, y la Secretaría de la discordia siguió siendo ocupada por
un funcionario afín a las orientaciones generales que predominan en Economía.
Las tareas de monitoreo de la gestión se concentran en
la Secretaría de Control Estratégico, de la que dependen los gabinetes
sectoriales, la coordinación de la obra pública con financiamiento externo (una
tarea que hasta entonces realizaba parcialmente el Ministerio de Economía), y
el diseño e implementación de las políticas de reforma del Estado, a través la
Unidad de Reforma y Modernización del Estado (URME).
Esta última fue la encargada de la llamada Segunda
Reforma del Estado, puesta en marcha a comienzos de 1996, y que implicó un
ajuste del personal de la administración nacional y una reducción del número de
reparticiones y organismos, en primer lugar, y un reordenamiento de todas las
áreas del Ejecutivo, que implicaba que cada organismo debía elaborar un plan de
rediseño institucional para que la Jefatura lo aprobara. El resultado de esta
reforma ha sido, en general, escaso (véase al respecto Bozzo, López y Zapata,
1999). Aunque debe rescatarse la metodología introducida en la evaluación del
rendimiento de los organismos del Estado: el análisis de la estructura interna,
posteriormente complementado con la exigencia de un plan estratégico para la
modernización y racionalización de cada organismo, aporta una interesante
perspectiva, que hasta el momento ha tenido resultados limitados debido,
fundamentalmente, a la falta de recursos de personal en la URME para llevar a
cabo evaluaciones in situ de al menos
parte de los organismos nacionales, a la carencia de atribuciones suficientes
para garantizar el cumplimiento de los compromisos que ellos asumen (algo que
parcialmente se ha resuelto a partir de que se incorporó en la ley de
presupuesto desde 1998 una cláusula que obliga a las reparticiones a tener el
plan estratégico aprobado por la Jefatura para poder solicitar aumentos en sus
partidas) y, por sobre todas las cosas, a la falta de una voluntad política
sostenida para llevar a cabo una auténtica reforma y modernización del sector
público. No casualmente, las tareas de la URME decayeron hasta prácticamente
extinguirse una vez que el ajuste dio paso a una nueva expansión del gasto,
entre fines de 1996 y comienzos de 1997.
Como dijimos, las tareas de coordinación y control se
cumplen fundamentalmente a través del cruce de la información que producen los
distintos organismos, y la creación de ámbitos de concertación. Ello ha dado
lugar a la formación de dos gabinetes sectoriales hasta el momento. El Gabinete
Científico-Tecnológico (GACTEC), que ha avanzado en la evaluación de distintos
organismos y en la elaboración de planes estratégicos para los mismos, en
particular en los casos del Instituto Nacional de Tecnología Industrial y del
Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas; y el Gabinete
Social, cuyo desarrollo ha sido hasta ahora bastante más conflictivo. La
relevancia política del área es sustancialmente mayor y por lo tanto también
han sido mayores los obstáculos para la concreción del principal objetivo
planteado en el momento de su formación, evitar la duplicación de esfuerzos y
el uso clientelista de los programas sociales y evaluar su rendimiento. Tanto
los gobiernos provinciales como los organismos nacionales que desempeñan
actividades en el área resistieron eficazmente los intentos de la Jefatura de
incrementar el control sobre sus programas.
Ahora bien. Hasta aquí
nos hemos referido a funciones que hacen principalmente al control y la
coordinación internas al Ejecutivo. Y que tienen efectos relevantes en términos
de governance, pero sólo acotados en
cuanto a la accountability
horizontal, al menos en los términos en que ella implica la posibilidad de
imponer sanciones a determinados funcionarios u organismos por actos u
omisiones que supongan el incumplimiento de sus obligaciones o la comisión de
ilícitos (O´Donnell, 1998). Esta posibilidad está mucho más claramente presente
en las funciones que le caben a la Jefatura en relación con el Parlamento. Y
precisamente es en este terreno donde el saldo de su desempeño es más ambiguo.
En primer lugar, el Jefe de Gabinete está obligado a asistir mensualmente a las
Cámaras para presentar un informe de lo actuado por el Ejecutivo en todas las
áreas de gobierno, y a responder los pedidos de informes que le hayan
presentado los legisladores, así como las preguntas que en esas sesiones se le
planteen. En estas oportunidades, y cuando se tratan asuntos de interés
especial para el Ejecutivo (por ejemplo, si desea que se apruebe un proyecto de
ley) puede ir acompañado de ministros o secretarios. Estas sesiones son,
además, la oportunidad hipotética para que las Cámaras voten una moción de
censura, aunque ello hasta ahora no ha sucedido, y difícilmente suceda ya que
para su aprobación se requiere la mayoría absoluta de las dos Cámaras, como ya
dijimos. En segundo lugar, la Jefatura cuenta con una Secretaría de Relaciones
Parlamentarias e Institucionales, con una oficina de situación en el Congreso,
a través de la cual se monitorea el estado de los proyectos de ley presentados
por el Ejecutivo en las distintas comisiones del Senado y de Diputados, así
como los proyectos formulados por los propios legisladores. Esta Secretaría es
la encargada operativa de elaborar los informes mensuales y de responder los
interrogatorios que envían a la Jefatura los miembros del Congreso.
Los cambios más
relevantes que ha generado la presencia de la Jefatura como mediador entre el
Ejecutivo y las Cámaras tienen que ver, al igual que en sus otras funciones,
con el flujo de información (se cuadruplicó el volumen de datos al que acceden
los legisladores sobre el estado de las políticas y programas de la
administración nacional, y se aumentó sensiblemente la velocidad de respuesta)
y la concertación de los proyectos de ley. Respecto de esto último, es de
destacar que ha mejorado la capacidad del Ejecutivo de preveer las dificultades
que pueden presentarse en el tratamiento de sus proyectos, así como su
capacidad de influir en el tipo de proyectos que elaboran los propios
legisladores, con lo que se evita en muchos casos llegar a la instancia del
veto parcial o total de las leyes aprobadas. La Jefatura, además, actúa también
en este sentido como un “territorio neutral” donde llevar adelante en forma
medianamente regulada e institucionalizada la negociación intersectorial de las
medidas de gobierno. Anteriormente los legisladores, sobre todo los de las
provincias del interior, debían concurrir a los ministerios, o recibían las
visitas de los funcionarios que actuaban como “interlocutores” de cada uno de
ellos en las comisiones o bancadas, y las negociaciones en consecuencia poseían
un carácter fragmentario y opaco. Además de ser sumamente lentas. La Jefatura
ha creado mecanismos más transparentes e institucionalizados para las
negociaciones, poniéndolas en correspondencia con perspectivas más amplias y de
largo plazo, menos circunstanciales y específicas.
Volviendo a nuestro
argumento principal, sin embargo, este incremento de la capacidad de
coordinación y concertación del Ejecutivo en su conjunto en relación con el
Parlamento no conlleva necesariamente una mayor responsabilización de aquél
ante éste. Puede sin duda tener un cierto efecto en la calidad de la
legislación, y en la capacidad del Ejecutivo para planificar y racionalizar la
toma de decisiones, evitando en algunos casos el recurso a instrumentos de
excepción, como ser los vetos o decretos, pero ello no implica que se esté
incrementando la capacidad de control del Legislativo. Incluso éste puede
volverse aun más dependiente de la información y de las iniciativas que se
producen en el Ejecutivo. El balance en términos de responsabilización es, por
lo tanto, en este terreno, no demasiado alentador hasta el momento.
¿Puede el desarrollo y
expansión de estas funciones de coordinación y control dar lugar en un futuro
próximo, y en el marco de una redefinición del estilo de gestión y de la
relación de fuerzas entre el Ejecutivo y el Parlamento, a una desconcentración
del poder político del presidente? ¿Puede el Jefe de Gabinete convertirse en un
primum inter pares con autoridad
sobre los ministros y responsabilidad ante las bancadas parlamentarias,
asemejándose más a un primer ministro? Hasta este momento no existen razones
como para creer que esto sea factible. Efectivamente la Jefatura de Gabinete se
ha consolidado en el cumplimiento de importantes funciones de control
interministerial y de coordinación dentro del Ejecutivo y entre éste y el
Parlamento, pero lo ha hecho en tanto cabeza de la administración, en el
desempeño de roles eminentemente técnicos y operativos, que excluyen la toma de
decisiones, la responsabilidad política, e incluso la capacidad para acumular
un poder propio, autónomo del presidente. Más aun, podemos preveer que mucho de
lo avanzado en el terreno de la coordinación y el control administrativo, en la
agilización de los flujos de información, incluso en la formación de arenas de
concertación, podría extraviarse si la Jefatura fuera ocupada por una figura
con poder político propio, que pudiera entrar en tensión con el presidente, con
parte del gabinete o con una mayoría parlamentaria. La Jefatura, en este
sentido, paga el precio de un pecado tecnocrático de origen: su al menos
parcial “despolitización” parece ser una de las condiciones necesarias para el
cumplimiento de las funciones en que ha demostrado poder ser más eficaz, la
coordinación técnica y administrativa.
Esto no quita, sin embargo, que se puedan presentar
situaciones en que se politice su función, de acuerdo con las peculiaridades de
futuras coaliciones de gobierno, y sobre todo en función de las características
de los líderes y dirigentes que ocupen los cargos de presidente y jefe de
gabinete. En caso de que existiera, sin embargo, un jefe de gabinete
políticamente “fuerte” bajo un presidente que por sus rasgos como líder
político o por las circunstancias electorales fuera relativamente “débil”, o
que el jefe de gabinete, por su origen partidario o su rol en la coalición que
de sostén al gobierno, se volviera una pieza clave en la toma de decisiones, el
ajuste de esta nueva fórmula política de gobierno implicará resolver problemas
de rediseño institucional y de reasignación de funciones. En esa eventualidad,
debería reforzarse el carácter ejecutivo de los gabinetes sectoriales,
concederle más claras y efectivas atribuciones de intervención a la Jefatura
sobre los ministerios y demás organismos nacionales, reorientarse la función de
sus presentaciones de rendición de cuentas ante el Congreso, entre otras
cuestiones. Aun luego de verificarse todos esos pasos, será necesario remontar
tradiciones partidarias fuertemente presidencialistas. De darse una situación
como la descrita, y optarse por la vía reformista a pesar de todos los riesgos
que ello supone, el tratamiento de la Ley de Ministerios sería sin duda una
oportunidad única y fundamental para poder reforzar, en la dirección necesaria,
las atribuciones de la Jefatura de Gabinete.
3. El sistema de partidos,
la sucesión y la alternancia
Los
partidos argentinos han ido fortaleciendo su rol en la competencia política y
el control del poder en los últimos años. Por un lado, el PJ ha ganado terreno
en ambos aspectos desde 1995 actuando como mecanismo de selección y promoción
de dirigentes, funcionarios y candidatos, y como un factor de cohesión y a la
vez contención de la acción del Ejecutivo dentro de ciertos límites y en el
marco de cierto equilibrio de poderes, a través de las bancadas parlamentarias
y los gobernadores peronistas. Ello fue favorecido por la emergencia de una
fuerte corriente interna disidente del menemismo, encabezada por Eduardo
Duhalde. El hecho de que haya sido por la dinámica del propio
partido gobernante, canalizando tensiones en su seno, que el Parlamento cumplió
un rol de control de las decisiones del Ejecutivo puede arrojar dudas sobre la
posibilidad de que ese rol se constituya en un rasgo permanente e
institucionalizado del sistema político. Con todo, existen al menos dos motivos
para reconsiderar esa salvedad. Primero, por su lado también la oposición
política cumplió un rol creciente en la competencia política y el debate de los
proyectos del Ejecutivo y en la agilización de los controles parlamentarios
durante estos años. Y segundo, porque la opinión pública y los actores
políticos han aprendido e incorporado paulatinamente el valor de ciertas reglas
institucionales que regulan el ejercicio del poder, potenciando su eficacia,
sobre la base de experiencias en que el éxito o el fracaso de las iniciativas
en conflicto dependió de factores no inmediatamente fundados o motivados en
ellas, sino en la invocación de una legitimidad de fines y resultados, cálculos
de interés y pujas de poder circunstanciales. Este “aprendizaje institucional”
fue particularmente intenso en la lucha contra el nuevo intento reeleccionista
de Menem. Ella cerró el ciclo iniciado con la reforma de 1994 (marcado por
disensos, presiones y búsquedas de acuerdo sobre reglas de juego) y condicionó
fuertemente el comportamiento de los partidos durante la segunda mitad de los
noventa.
Hagamos,
ante todo, un breve repaso de la evolución de los partidos desde la apertura
democrática. Ello nos brindará una buena perspectiva sobre los cambios
recientes. A partir de 1983 los partidos
experimentaron un acelerado proceso de reactivación, pero también enfrentaron
fuertes desafíos y momentos de crisis. A raíz de lo cual ingresaron en un
proceso de redefinición organizativa, programática e identitaria que fue
especialmente complejo debido a su simultaneidad con la transición democrática.
Sus estructuras y bases de apoyo se vieron afectadas por la crisis social y
económica de principios de los ochenta y por el desajuste entre los recursos
organizativos y de personal que ellas proveían y los que necesitaban las élites
partidarias para competir electoralmente y gobernar. Algo semejante sucedió con
las tradiciones programáticas y de alianza social: mostraron ser inadecuadas
para formar coaliciones sustentables en el tiempo y proveer de orientaciones
eficaces a la gestión de gobierno. Por último, estos desajustes repercutieron
en la consistencia y solidez de las identidades partidarias heredadas,
alentando el desalineamiento de los electores en relación a ellas, y el
relajamiento de los vínculos de pertenencia de los militantes, dirigentes e
incluso de líderes destacados de esos partidos. Esta situación se agravó con la
hiperinflación de 1989 y 1990, la casi extinción de la capacidad fiscal y
regulatoria del sector público, y el consecuente descrédito en que cayeron las
instituciones, y en particular los partidos, ante la opinión pública. Por
último, al inicio del gobierno de Menem el debilitamiento de los partidos
pareció llegar al extremo como consecuencia del giro programático e ideológico
al que aquél sometió al PJ y del cono de sombra en que ingresó la UCR tras el
conflictivo final del gobierno de Alfonsín.
Sin embargo, a lo largo de la gestión
menemista maduró un proceso de adaptación de los partidos, que se había
iniciado en verdad años antes, y que dio sus frutos
primero para el PJ y después para la UCR y la oposición en general (con el
surgimiento del Frente Grande). Es así que a la crisis le siguió un proceso de
renovación e institucionalización de viejas y nuevas fuerzas políticas, por el
cual el sistema de partidos transitó del antagonismo inestable, propio del
movimientismo tradicional (Cavarozzi, 1984), a un multipartidismo moderado y
crecientemente equilibrado. El afianzamiento de los partidos en el desempeño de
roles de gobierno y oposición y la configuración de un juego abierto de
competencia y colaboración interpartidista son los resultados más importantes y
novedosos de este proceso y datos fundamentales para evaluar la dinámica
institucional presente y futura pues constituyen garantías del dinamismo y
estabilidad en todo sistema presidencialista.
Esto último se puede constatar con una rápida
comparación con experiencias contemporáneas de otros países latinoamericanos:
existe una marcada correlación entre situaciones en que el presidencialismo dio
lugar en estos años a desbordes decisionistas e incluso autoritarios, y
procesos de desinstitucionalización y debilitamiento de los partidos de
gobierno y oposición (los ejemplos más demostrativos son Perú y Venezuela), así
como también entre los casos en que los presidentes conviven con dispositivos
institucionales crecientemente estables y equilibrados y la presencia de
partidos y sistemas de partidos que tienden a fortalecerse e
institucionalizarse (México, Bolivia, Uruguay, Brasil y Chile, además de
Argentina, son los casos más elocuentes de esta correlación, Novaro, 1998).
Volviendo
a nuestro caso, vemos que fue precisamente la capacidad de “adaptación” del PJ
lo que le permitió, a principios de los noventa, participar de un gobierno que
aplicó un amplio programa de reformas de mercado, reorganizando su tradicional
coalición de apoyo sin perder porciones significativas de su base electoral
previa, fortaleciendo sus lazos con otros sectores (fundamentalmente los
empresarios, pero también las clases medias urbanas). Esa capacidad fue
decisiva para los triunfos electorales de 1991, 1993 y 1995, y para garantizar
el control y cohesión del gobierno, proveyendo directamente a la viabilidad de
las políticas de Menem, e indirectamente al funcionamiento de las instituciones
a lo largo de la crisis y la gestión reformista. Esta adaptación, sin embargo,
no fue fácil, exigió una gran dosis de innovación política, y produjo
resultados diversos, entre los que interesa destacar la formación de corrientes
disidentes y liderazgos de recambio y el acotamiento del populismo.
La transformación del PJ que se
completó en esta década se había iniciado en la anterior, a partir de la
debacle producida por la derrota electoral de 1983. En los años que siguieron
el peronismo estuvo sujeto a múltiples fracturas, lo que se traducía en la
ausencia de posiciones comunes y precisas en los temas más relevantes de la
agenda política y económica. Para recuperar cierta viabilidad electoral, y más
aun si pretendía gobernar, se hacía necesario completar la sustitución del
movimientismo tradicional por una organización propiamente partidaria y
reconstruir un liderazgo capaz de unificar a las fuerzas dispersas detrás de un
programa de gobierno mínimamente consistente. La selección de sus autoridades y
candidatos en elecciones competitivas y transparentes por primera vez en su
historia entre 1986 y 1988, la formación de una conducción nacional única y la
subordinación a la misma de las heterogéneas e incluso antagónicas
organizaciones de masas, sobre todo los sindicatos (cuya gravitación interna
decayó hasta que perdieron su condición de “columna vertebral del movimiento”),
la marginación o domesticación de los sectores radicalizados (tanto los restos
de Montoneros como la ultraderecha vinculada a militares nacionalistas y
"carapintadas"), constituyen los pasos fundamentales en este proceso
de institucionalización partidaria. La “renovación peronista”, corriente que
impulsó estos cambios a mediados de los ochenta, encontró sin embargo límites
difíciles de superar. Institucionalizar el peronismo no era sólo un problema
organizativo. Involucraba también la identidad de los peronistas, quienes
debían admitir la legitimidad de la forma partidaria y de la competencia entre
partidos, y las limitaciones que imponía el contexto al desarrollo de las
clásicas políticas populistas, sin que ello implicara la fractura de la antigua
coalición y la pérdida consecuente de representatividad social. Recién Menem
pudo, tras derrotar a Antonio Cafiero, líder de la “renovación”, en las internas
partidarias de 1988, completar estos cambios. Que supo aprovechar a partir de
1989 tanto para legitimar su liderazgo y el giro en dirección a las reformas,
disciplinando al partido en su respaldo, como para unificar un equipo de
gobierno en el que los “técnicos” tenían más peso que los políticos, y éstos
más que los sindicalistas, con lo que se tomaba distancia de la expresión de
intereses particulares (v.g. los gremiales) en la toma de decisiones.
Si
bien durante los primeros años las resistencias que surgieron en el partido y
el ritmo vertiginoso impreso al programa de reformas provocaron una relativa
marginación de aquél respecto de la gestión, a partir de 1991, gracias a que la
emergencia iba quedando atrás y se consolidó el liderazgo del presidente dentro
y fuera del partido, el PJ se cohesionó como instrumento de gobierno. Adquirió
consecuentemente mayores espacios de participación en la gestión: en las
cámaras legislativas, debatiendo las medidas de reforma, en la designación de
los candidatos y los funcionarios, y en la distribución de los recursos
públicos entre las agencias nacionales y las provincias. Conformándose así dos
ámbitos de concertación entre el partido y el gobierno: la liga de gobernadores
y las bancadas parlamentarias.
La fortaleza de la organización
y la identidad del partido tuvo una gran relevancia para la gestión de gobierno
y para la competencia electoral: garantizó la alineación de los representantes
y funcionarios con las decisiones del líder y ayudó a la formación de consensos
en torno a ellas, tanto en los ámbitos institucionales como en la sociedad[13].
En suma, Menem no hubiera logrado garantizar el marco de gobernabilidad
necesario para sostener las reformas de no haber sido por el proceso exitoso de
institucionalización partidaria y legitimación de su liderazgo que tuvo lugar
entre 1987 y 1988, y que lo colocó en el vértice de una fuerza política
unificada y dinámica, y de la también exitosa redefinición de la coalición
electoral y de gobierno, que implicó un replanteo del pacto populista con los
sectores populares, los sindicatos y los empresarios, y una drástica
reinterpretación de la historia y las tareas del peronismo, concretados
fundamentalmente tras su asunción al poder. Debemos anotar que tanto la
capacidad para competir electoralmente en un contexto democrático estable como
la asunción de responsabilidades de gobierno en una situación de escasez y la
búsqueda de eficacia y eficiencia en su ejercicio representan importantes
novedades para la tradición peronista, que permiten hablar de la transformación
del PJ, por primera vez en su historia, en un verdadero “partido de gobierno”.
Obviamente estas dos novedades se necesitaron mutuamente: los triunfos
electorales alentaron el compromiso de los peronistas con el gobierno, y ello a
su vez posibilitó que sus políticas tuvieran consistencia, continuidad y, por
lo tanto, cierta cuota de racionalidad técnica.
Ello requirió el
férreo control desde arriba de los aparatos partidarios: desde que asumió la
presidencia del PJ, a fines de 1990, Menem resolvió con intervenciones
federales a los gobiernos provinciales o con el descabezamiento de las
autoridades partidarias locales las situaciones de conflicto suscitadas en el
peronismo de varios distritos del interior. Además del uso extensivo de premios
y castigos en el acceso a cargos, recursos y “negocios” de todo tipo con los
que se ganó la lealtad de muchos dirigentes partidarios y sindicales. Es
evidente que la adaptación y reconversión partidaria implica, por tanto, un
margen acotado de autonomía respecto del gobierno. El PJ está organizado (y
financiado, véase Levitsky, 1997; lo que es muy importante, pues el dinero
reemplazó a la militancia voluntaria como recurso estratégico en las luchas
internas) de arriba hacia abajo, desde los despachos oficiales hasta cada
unidad territorial local. Tiene, en este sentido, rasgos semejantes al PRI, que
ha sido tradicionalmente un “partido-Estado”, porque su organización y
dirección son prácticamente inescindibles de las del Estado y opera, por lo
tanto, básicamente como instrumento político-electoral de los gobiernos. Aunque
es conveniente destacar que ni en el pasado ni en la actualidad el PJ alcanzó
niveles de “estatización” (Colombo, 1991) comparables a los priístas. En parte
por sus propias debilidades y fracasos, y en parte también por el mayor
desarrollo previo del Estado y del pluralismo político que caracterizan la
historia argentina de este siglo, en comparación con la mexicana. Como sea, en
ningún caso la dependencia del Estado vuelve al partido una instancia accesoria
ni mucho menos irrelevante: en manos del líder es un instrumento fundamental
para garantizar la viabilidad de sus políticas de gobierno, actuando en las
campañas electorales y en la formación y sostenimiento de mayorías parlamentarias.
Por otro lado, el rol que cumplió el partido en el
control de la administración en estos años le permitió a Menem, sino resolver,
al menos atender dos problemas que han afectado gravemente a los gobiernos
argentinos en las últimas décadas. El primero, la dificultad para hacer
efectivas las decisiones dada la ausencia de una burocracia estatal
medianamente eficaz, articulada y confiable para el vértice gubernamental.
Dicha ausencia ha sido la fuente de una serie de problemas que encontraron los
líderes para hacerse de un control efectivo de las agencias gubernamentales
bajo su jurisdicción y garantizar la aplicación de sus decisiones. Contar con
un aparato partidario con recursos humanos en número y destrezas suficientes
para cubrir los cargos críticos del organigrama estatal, y con vínculos
estrechos con buena parte del sindicalismo del sector público, más allá de los
conflictos que atravesaban ese aparato y este sindicalismo, le proveyó al
gobierno menemista un control extenso y efectivo sobre las burocracias y las
distintas áreas de la administración, muy superior al que habían alcanzado los
presidentes civiles y militares de las tres o cuatro décadas anteriores. Ello
adquirió para Menem una importancia suplementaria debido al carácter radical de
sus políticas de reforma, y a que muchas de ellas afectaban intereses de la
misma burocracia estatal. Cuando Menem debió extender el impacto de sus
políticas desde el plano nacional a los otros niveles de gobierno, se encontró
con el segundo problema: la dispersión de la autoridad y demás dificultades que
enfrenta el Ejecutivo nacional para lograr la aplicación extendida de sus
decisiones dado el carácter federal del régimen político. La negociación entre
la nación y las provincias es siempre dificultosa, y lo es más aún si los
distintos niveles de gobierno están controlados por distintos partidos, o si
los líderes nacionales y provinciales del partido gobernante no cuentan con
mecanismos de negociación apropiados. El rol del PJ en la resolución de estos
problemas durante la gestión de Menem se advierte en la institucionalización de
las relaciones entre el PEN y los gobiernos provinciales, la mayor parte de
ellos en manos del peronismo, a partir de la firma de los sucesivos Pactos
Fiscales.
Cabe concluir que las
dificultades que esta situación supone no obedecen a un supuesto
“debilitamiento del partido”, como se sostiene en algunos análisis, sino a su
elevada "estatización": ella supone altos costos de transacción para
la formación de consensos en torno a políticas, establece una fuerte
dependencia de las estructuras partidarias respecto de los recursos públicos y
pone en riesgo las instituciones al borrar la diferencia entre partido y
Estado. Las dificultades halladas para la consolidación de una dirigencia
partidaria autónoma de las autoridades nacionales y provinciales[14],
para la construcción de un juego más abierto de competencia y colaboración con
otros partidos en el Parlamento y en la arena política en general parecen ser
consecuencias negativas de ello. Respecto del costo de transacción cabe decir
que un sistema en el que estructuras partidarias permeables por la corrupción y
no del todo institucionalizadas cumplen funciones decisivas en la articulación
de los niveles de gobierno y para cohesionar y dinamizar la administración
pública enfrentará limitaciones para garantizar niveles aceptables de
eficiencia y eficacia de la gestión[15].
Insistamos en que esto
no implica que el PJ haya actuado en estos años como un mero instrumento de
control desde el vértice. También ha sido un canal de agregación y un mecanismo
de regulación de las políticas públicas desde la periferia y la base hacia el
centro político. El aparato partidario cumple, así, una función decisiva en la
articulación de una coalición electoral heterogénea, que reúne respaldos
favorables a las reformas de mercado y la modernización en sectores medios y
empresarios, a través de sus líderes más “confiables” para la opinión pública y
el establishment, y respaldos más
tradicionales y propiamente populistas, en particular en las provincias del
interior y entre los sectores populares de la periferia de las grandes
ciudades. Allí tiene un papel relevante recogiendo demandas e identificaciones
peronistas “clásicas” y articulando redes clientelares locales (Gibson y Calvo,
1997). El PJ, en suma, a través de sus representantes en el Ejecutivo nacional
y en el Parlamento y las gobernaciones, armoniza distintas representaciones,
proveyendo el equilibrio necesario para conservar compromisos de otro modo contradictorios
y conflictivos.
La
diversidad de roles que cumple el PJ en relación con el gobierno se reflejó en
la formación y desarrollo de la corriente de oposición interna encabezada por
Eduardo Duhalde. Ella actuó, por un lado, como antídoto contra la “estatización”,
en la medida que bloqueó una identificación excesiva entre el partido y el
gobierno; pero, al mismo tiempo, borró los límites entre el partido y el Estado
al transformar las instituciones públicas en territorio de la disputa interna
del PJ y pretender conferirle una dinámica populista y movimientista a la
competencia política y la gestión de gobierno. ¿Cuál de estos contradictorios
efectos predominó?
En los partidos de gobierno la
presencia de corrientes de recambio interno es muy importante, pues refuerza la
responsabilidad institucional de su dirigencia, garantizando la lealtad con las
reglas democráticas cuando las urnas dejan de favorecer a la fuerza y alentando
estrategias de largo plazo autónomas de los intereses inmediatos de quienes pueden
perder sus cargos. En nuestro caso, para afirmar que la oposición interna al
menemismo cumple adecuadamente estas funciones es necesario, primero, dilucidar
si la competencia que estableció supuso una dinámica
propiamente intrapartidaria de lucha por la conducción y búsqueda de recambio,
o si más bien expresó la continuidad
del rasgo típicamente movimientista del peronismo que en el pasado le permitió
desempeñar a la vez los roles de gobierno y oposición y ocupar la totalidad del
campo político (Torre, 1995) con un “abanico populista”
que produjo el resultado institucional inverso al recién descrito.
Es cierto que durante los años de Menem, avalados por
los contundentes resultados electorales, la persistente representatividad
social del “movimiento” y la relativa tolerancia de los principales líderes,
muchos peronistas, sobre todo pero no únicamente los reacios a sumarse de modo
militante a las políticas del menemismo, siguieron haciendo el juego del
“abanico populista”. Nacionalistas de variado pelaje, sindicalistas más o menos
afectados por las reformas, militantes barriales e incluso funcionarios
nostálgicos de las virtudes del “peronismo histórico” y toda una amplia gama de
dirigentes y grupos justificaron en términos del populismo clásico -que aludían
a la no menos clásica “amplitud del movimiento”-, su permanencia en el PJ, a la
espera de que les llegara la hora para llevar a la práctica la propia
interpretación del “ser peronista”. El relativo fracaso de las “opciones de
salida” alentó la adopción de esta postura. Tanto los opositores a las reformas
que abandonaron el partido entre 1990 y 1991 (y que convergerían en el Frente
Grande) como los que siguieron a José Octavio Bordón en 1995 para oponerse a la
reelección de Menem, encontraron serías dificultades para producir
desprendimientos en la base socio-organizativa y el electorado peronista, al
menos de dimensiones comparables a los que había logrado la “renovación
peronista” a mediados de los ochenta (si el FG y Bordón lograron cierto impacto
electoral fue porque recibieron otros apoyos, y no por representar al
“peronismo verdadero”, según la elocuente expresión de Altamirano, 1992; véase
Novaro y Palermo, 1998). Paradójicamente, esta contundente evidencia del grado
de institucionalización partidaria alcanzado por el peronismo y de los claros
límites dentro de los cuales se movía, en un campo político que no lograba
abarcar, alentaron en vez de desalentar los comportamientos y el imaginario
movimientistas dentro del partido. Además, la oposición interna a Menem
recurrió insistentemente a este imaginario y esas actitudes en tanto señas de
identidad y banderas del rechazo militante al neoliberalismo y el
disciplinamiento impuestos “desde arriba” por el menemismo. Es posible afirmar,
por lo tanto, que aunque la oposición interna, especialmente la encabezada por
Duhalde, hizo de esta reivindicación del movimiento y de sus tradiciones
históricas el fundamento de sus posiciones políticas, ellas no explican su
desarrollo, que obedeció fundamentalmente a una lógica de competencia
intrapartidaria. Durante la primera gestión de Menem esta discordancia entre
condiciones estructurales e imaginario y expectativas permaneció latente, pero
el conflicto por la sucesión presidencial que enfrentó a partir de 1995 a los dos
líderes la tornó crítica, y generó una evidencia pública e indisimulable de la
nueva situación partidaria que contradecía el espíritu de los disidentes.
Veamos cómo este conflicto, tanto por su desarrollo como por las opciones
frente a las que colocó a sus protagonistas, explicitó, por un lado, el
acotamiento político y simbólico a que fue forzado a adecuarse el peronismo
tras ser organizado dentro de la forma partido; y por otro, la eficacia de la
oposición interpartidaria, especialmente la de centroizquierda, para evitar el
desplazamiento competitivo de una de las facciones peronistas en pugna dentro
de su espacio político, con lo que se reforzó aun más la lógica partidista de
los alineamientos y la competencia.
A fines de 1995
Duhalde proclamó su intención de ser candidato a presidente por el
justicialismo en 1999. En ese momento la imagen de Menem decaía en forma
sostenida, porque se había agudizado la crítica percepción colectiva del
desempeño gubernamental en dos terrenos: los problemas sociales generados por
las reformas de mercado (desocupación, aumento de la pobreza y la exclusión,
inseguridad, etc.), y los vinculados al abuso de poder (la corrupción, la
connivencia con mafias, el avasallamiento de la ley por los gobernantes).
Duhalde debió profundizar en lo sucesivo una estrategia que ya había venido
cultivando desde años antes: construir un poder interno en el PJ
diferenciándose lo más posible del presidente y sus políticas de gobierno. De
este modo buscó reemplazar a la oposición interpartidaria en la crítica a los
costos sociales de las políticas neoliberales y en la adhesión fervorosa a
políticas redistributivas y desarrollistas. Puede decirse que tuvo un relativo
éxito inicial en este cometido, porque mientras Menem recibía apenas un 15 % de
adhesión de la opinión pública desde mediados de 1996, el gobernador retuvo
entre un 35 y un 50% de respaldo en su provincia y más del 20% de intención de
voto a presidente. Además, logró extender su influencia en el partido,
apuntando a conformar una nueva mayoría interna: reunió a muchos de los
sectores disconformes con el gobierno nacional, consolidó su control del PJ
bonaerense, y conformó de este modo un polo predominante en el bloque de
diputados nacionales (mayoritario en la Cámara y absolutamente esencial para
regular la modificación y aprobación de los proyectos de ley del Ejecutivo) y
en el congreso nacional partidario.
Pero no tardaron en
surgir obstáculos a esa diferenciación. En primer lugar, surgieron dificultades
por las limitaciones que imponían la situación económica y los compromisos
asumidos por el partido en la coalición de gobierno. Contra los deseos del
gobernador, no era mucho lo que podía ofrecer en oposición a las orientaciones
menemistas sin poner en riesgo o enajenarse la bandera imprescindible para
reivindicar la eficacia gubernativa del peronismo, la estabilidad económica. Y
algo no muy distinto sucedía en relación con la coalición de apoyo
trabajosamente armada por Menem. El establishment
empresario no tardó en reclamar a Duhalde definiciones más claras respecto de
si estaba a favor o en contra de las reformas y del programa en marcha. En el
duhaldismo se especulaba con la posibilidad de conformar una coalición
alternativa a la menemista, con una presencia sustancialmente mayor de los
sindicatos, los pequeños y medianos empresarios, etc. Pero el gobernador
advirtió que ello no estaba libre de los riesgos recién aludidos y tenía pocas
probabilidades de madurar. La opción que le quedaba entonces era renegociar los
términos en que cada sector participaba de la coalición existente. Mas encontró
que para tener éxito en esa tarea necesitaba el aval del partido; es decir, su
reconocimiento como candidato oficial. Y Menem creó todos los obstáculos
posibles para abortar esa posibilidad: promovió su re-reelección y a otras
figuras (Ramón Ortega y Carlos Reutemann) y utilizó el poder y los recursos del
gobierno nacional para evitar el alineamiento de los gobernadores, los
sindicatos y otros factores de poder interno con su adversario. Al menos hasta
mediados de 1998 se había salido con la suya[16].
En segundo lugar, a
pesar del éxito relativo que Duhalde alcanzó en su diferenciación dentro del
PJ, ello no le bastó para ocupar el rol de oposición en el escenario político
nacional. En este terreno las dificultades fueron aún mayores porque el
duhaldismo no fue capaz de crear credibilidad en los aspectos en que era más
fuertemente criticado el gobierno nacional y el liderazgo de Menem: la
manipulación de la Justicia, la concentración de poder en el Ejecutivo, la
corrupción y la vinculación con negocios mafiosos. A raíz de ello, el peronismo
no consiguió extraer de su seno la pieza del abanico necesaria para neutralizar
a la oposición más dinámica, la de centroizquierda, e incluso perdió la
capacidad que había demostrado hasta 1995 para acorralar al radicalismo. Dado
que conservaba parte de su reputación populista, podía ser más o menos creíble
en el terreno de las compensaciones sociales a las reformas: la promesa de que
después de Menem, o incluso en algún momento de su gestión, se abriría la
“etapa social” fue un argumento que circuló en forma reiterada, y con cierto
éxito, tanto para contener a los descontentos del partido, como para atender la
demanda en este sentido del electorado. Pero no sucedía lo mismo con la
“cuestión republicana”: las demandas de honestidad, transparencia, control de
la arbitrariedad de los funcionarios, seguridad personal y Justicia
independiente quedaban fuera del alcance del PJ. Fue esto lo que limitó más
claramente su posibilidad de ser gobierno y oposición al mismo tiempo[17].
La conclusión que cabe
extraer de esta situación es que, si bien la coalición y la política populistas
siguen teniendo potencialidades para articular la diversidad en el PJ, su
transformación en estos años en un “partido de gobierno” ha implicado el
acotamiento de esa virtud populista a los marcos de la competencia intra e
interpartidaria. Ello implica una mayor rigidez y un menor grado de apertura
para expresar corrientes heterogéneas de pensamiento y acción, proporcionales a
los mayores compromisos con una orientación de políticas públicas y con los
resultados de una gestión, que son difíciles de disimular. En resumidas
cuentas, por el mismo motivo que el PJ no puede abarcar todas las ofertas en la
competencia con otros partidos, es tributario del éxito y dependiente de los
compromisos y deudas contraidas en la gestión de gobierno. Eso no significa que
la presencia de una corriente interna en el PJ no tenga relevancia para la
dinámica del sistema político, sino que ésta consiste en que fortalece la
competencia partidaria y la lealtad con las reglas institucionales, en vez de
debilitarlas como sucedía en el movimientismo, al ofrecer una alternativa de
recambio. Veremos cómo este rol se verificó en el conflicto por la
re-reelección, en 1998 y 1999.
El desarrollo
experimentado por la oposición en los últimos años refleja y refuerza los
límites que encuentra el peronismo para abarcar todo el campo político. Éste
es, en especial, el caso de la coalición de centroizquierda formada entre 1991
y 1993, el Frente Grande, luego integrado en el Frente del País Solidario
(Frepaso). La posibilidad efectiva del desarrollo de una alternativa
progresista autónoma del peronismo resulta ser, en este sentido, otra de las secuelas
no esperadas de la estrategia de reformas estructurales y de la transformación
del peronismo que llevó a cabo Carlos Menem. Digamos en relación a ello, además, que al éxito
relativo del proceso de adaptación del peronismo no fue ajena cierta pérdida de
la capacidad expresiva y de la lealtad de sus bases electorales, que a mediano
plazo comienza a tener efectos relevantes en la competencia interpartidaria. Ya
que el proceso de institucionalización partidario y la reorientación
programática no elimina pero sí acota los márgenes de acción del populismo
peronista, se crean condiciones más favorables para que otras fuerzas políticas
interpelen y atraigan a sectores del electorado anteriormente cautivos del
justicialismo.
La oposición también se vio favorecida por cambios estructurales que se
verificaron en la política argentina desde principios de esta década. Una vez
lograda cierta estabilidad institucional y macroeconómica (superados los
conatos de golpe que se sucedieron entre 1987 y 1990 y la hiperinflación de
1989-1990), y relegados los sindicatos a un rol subordinado, mejoraron las
condiciones para una sólida y dinámica competencia intra e interpartidaria. Que
ya no está sujeta, como antaño, a la alternativa de moderarse para evitar su
impugnación por “desestabilizar” el sistema o favorecer a quienes pretenden
hacerlo, con lo que se volvía irrelevante (como fue el caso en los primeros
años de Alfonsín y de Menem), o bien intentar canalizar luchas corporativas y
demandas de imposible satisfacción, con lo que tendía a tornarse antagónica e
irresponsable (como sucedió en los últimos tiempos de Alfonsín). La formación
de una opinión pública cuyo comportamiento electoral no está predeterminado por
identidades y lazos de pertenencia partidarios, rasgo que también se refuerza
en los noventa, colabora en este mismo sentido, e incentiva la competencia
interpartidaria, pues en ella se definen ahora efectivamente los consensos y la
distribución del poder político.
En una perspectiva opuesta a ésta se ha afirmado que, a
medida que las instituciones democráticas se consolidan, y más aún a partir de
1991, cuando se logra la estabilidad macroeconómica, las diferencias entre los
partidos tienden a disolverse y se impone un "consenso difuso"
(Cheresky, 1995) de naturaleza tecnocrática, en la sociedad y en la dirigencia
política, que hace que la lucha entre partidos pierda la potencia discriminante
de otrora. Aun admitiendo el peligro de despolitización, que afecta en verdad a
todas las democracias contemporáneas, no puede ignorarse que en el caso
argentino la estabilidad económica e institucional hace posible la competencia
entre alternativas políticas que poseen, todas ellas, cierta viabilidad, algo
que no sucedía con muchas de las alternativas en pugna en el pasado. En consecuencia,
si bien ahora los partidos compiten dentro de un marco de restricciones que
limita el menú de cursos de acción posibles; comparten una serie de premisas de
política macroeconómica, internacional y de otro tipo; y se ven obligados a
suavizar hasta cierto punto sus diferencias para captar un electorado
independiente, centrista o moderado que resulta decisivo para imponerse al
adversario, la productividad en términos de alternativas de políticas públicas
que posee esta competencia electoral puede ser tan o más significativa que la
que existió cuando se enfrentaban fuerzas políticas marcadamente antagónicas.
Esta posibilidad comienza a hacerse más visible sobre todo en los últimos años,
a medida que tiende a desactivarse el discurso tecnocrático que impuso el
gobierno de Menem para identificar sus políticas y su gobierno con la
preservación del orden social y político en cuanto tal, en el que ciertamente
la amenaza de la despolitización era tangible.
Como ya vimos, la UCR
sufrió una fuerte crisis durante la primera presidencia de Menem. Ella estuvo
motivada por el descrédito en que cayó Alfonsín hacia el final de su gestión,
la responsabilidad que se le atribuyó por la hiperinflación y, sobre todo, las
dificultades que encontraron los radicales a partir de 1989 para adoptar una
posición unificada y consistente de oposición (Palermo y Novaro, 1996). Menem
estaba instrumentando las reformas que había propuesto aplicar Alfonsín en los
últimos años de su gobierno y, con más entusiasmo, el candidato radical para
sucederlo, Eduardo Angeloz. Aun admitiendo que el menemismo lo hacía con
niveles de discrecionalidad, corrupción e indiferencia ante la concentración de
la economía bastante más elevados que los esperables de los radicales, eran
poco creíbles las críticas furibundas que dirigían los alfonsinistas al plan de
gobierno, mientras el sector angelocista y los gobernadores del partido
expresaban su beneplácito y negociaban abierta o solapadamente apoyos por
recursos con el Ejecutivo nacional. Estas diferencias y las derrotas
electorales de 1991 y 1993 provocaron la autonomización de los caudillos
locales de la UCR. Los gobernadores de Córdoba, Catamarca, Chubut y Río Negro,
y los intendentes municipales (en estos años la UCR retuvo varios cientos de
municipios, incluidos los de muchas capitales de provincia) preferían limitarse
a la política local y desentenderse de los asuntos nacionales, pues eso les
permitía reunir apoyos en sus distritos que no tenían un correlato para el
partido a nivel nacional, y a la vez les evitaba enemistarse con el presidente
o con los gobernadores peronistas, de quienes requerían sostén financiero.
Esta situación alcanzó
una gravedad extrema cuando los gobernadores y otros líderes locales del
radicalismo manifestaron su conformidad con el proyecto oficial de reformar la
Constitución para habilitar la reelección de Menem, a fines de 1993. El peligro
de una fractura tal vez irreversible que podría resultar de ello fue una de las
motivaciones de la decisión de Alfonsín de firmar el Pacto de Olivos en el que
se acordó la reelección, decisión que condujo a una más profunda caída
electoral y a la fuga de votos y dirigentes hacia el Frente Grande en las
elecciones de convencionales constituyentes de abril de 1994 y hacia el Frepaso
en las presidenciales del año siguiente. De todos modos, eso no impidió a la
UCR continuar con relativo éxito sus estrategias distritales. En 1995 retuvo
sus cuatro gobernaciones y sumó la del Chaco, en alianza con el Frepaso, y se
impuso en las elecciones para jefe de gobierno de la ciudad de Buenos Aires en
1996. Además, a fines de 1995 renovó su conducción nacional y emergieron de su
seno dos figuras presidenciables (el nuevo presidente del partido, Rodolfo
Terragno, y quien sería jefe del gobierno porteño, Fernando de la Rúa),
aventándose el fantasma de la fragmentación. La crisis y las derrotas
electorales de principios de los noventa, y la recomposición posterior
estimularon la revisión de posiciones y estrategias, como el rechazo a las
reformas estructurales de parte de sus sectores más progresistas, y la de
negarse a integrar alianzas electorales, sin que se generaran conflictos
graves: las rebeldías ante el acuerdo concertado en agosto de 1997 con los
frepasistas para formar la “Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educación”
fueron pocas y consistieron tan sólo en abstenciones distritales de
acompañarla. Abstenciones que con el paso del tiempo se irían revisando.
En cuanto al frente de centroizquierda, es el resultado,
como recién dijimos, de la convergencia de grupos disidentes del peronismo y el
radicalismo que abandonaron esos partidos entre 1991 y 1994, la Unidad
Socialista y otros grupos menores de izquierda (el Partido Intransigente y
sectores del Partido Comunista), la Democracia Cristiana y una amplia gama de
dirigentes y militantes provenientes de los sindicatos y del movimiento de
derechos humanos. Se trata de una fuerza con escaso desarrollo organizativo y
presencia desigual en el territorio[18], que
fundó su rápido crecimiento electoral en el prestigio de un puñado de
dirigentes (principalmente Carlos “Chacho” Alvarez y Graciela Fernández
Meijide) cuya principal virtud es una gran eficacia comunicacional. Tanto en la
campaña a convencionales constituyentes de 1994 como en la presidencial de 1995
la receptividad de los medios de comunicación y, a través de ellos, de un
sector de la opinión pública, al discurso opositor de esos dirigentes fue
decisiva para su éxito en las urnas. A ello colaboró también la fuerte demanda
de una oposición progresista y republicana en momentos en que la UCR parecía no
estar en condiciones de cumplir con un mínimo de eficacia ese rol.
La aparición de esta tercera fuerza ha tenido una
influencia notable sobre el sistema de partidos y en especial sobre la
competencia interpartidaria en los últimos años. En primer lugar ha forzado la
renovación de planteles dirigentes y la revisión de políticas y estrategias de
las fuerzas tradicionales, en especial del radicalismo. En segundo lugar, ha
contribuido a contener los desbordes del oficialismo posibilitando a los
ciudadanos un efectivo ejercicio del voto castigo y ejerciendo el control del
poder a través del debate en los medios de comunicación, del recurso a la
Justicia (los dos canales en que demostró mayor destreza y mejores resultados)
y de los mecanismos parlamentarios. También ha favorecido la inclusión en la
agenda pública, hasta mediados de los noventa obsesivamente focalizada en el
problema de la estabilidad macroeconómica, de temas eminentemente políticos,
institucionales y sociales (calidad de las políticas públicas, nuevos problemas
de regulación, control republicano del poder, lucha contra la corrupción,
independencia de la Justicia, protección de derechos, combate de la
desocupación y la marginalidad social, etc.). Por último, abre la puerta a la
formación de una amplia coalición opositora y, por tanto, a un juego más
abierto de competencia y colaboración entre partidos. Es de destacar que la
colaboración parlamentaria entre radicales y frepasistas se inició ya a fines
de 1995, motivada tanto por la común oposición a aspectos sustanciales de las
políticas económicas y sociales y a las prácticas institucionales del PJ, como
por la convicción también compartida de que no podrían separadamente disputarle
con éxito la presidencia. Se selló un pacto entre las bancadas de ambas fuerzas
que permitió adoptar posiciones comunes en cuestiones relevantes como las
políticas de empleo, la emergencia financiera postequila y los presupuestos
nacionales, entre otras. La formación de la Alianza consolidó este camino de
colaboración y significó, a partir de la victoria sobre el PJ en las
parlamentarias de octubre de 1997 por primera vez en diez años, un cambio
radical en el escenario político.
Contra estos “efectos benéficos” se ha argumentado que
una tercera fuerza que basó su crecimiento inicial principalmente en disputarle
electores al radicalismo, fragmenta la oposición y favorece indirectamente la
consolidación del PJ como partido hegemónico (Adrogué, 1995). Pero este
argumento no contempla el hecho de que las dificultades que enfrentaba la UCR
en 1994 y 1995 no eran resultado sino causa (aunque no la única) de la
expansión del Frepaso. E ignora que ya en las elecciones de 1995 el PJ pierde
el apoyo de algunos sectores a manos de este frente (véase, al respecto,
Gervasoni, 1998).
Admitamos, de todos modos, que las fuerzas opositoras
enfrentan dificultades para disputar el poder al peronismo a nivel nacional.
Las del radicalismo provienen de la dimensión del salto que debe dar un líder
distrital, incluso el de un distrito importante como lo son Córdoba o la
Capital Federal, para transformarse en una figura presidenciable con
posibilidades, cuando se carece de un partido dinámico y unificado a nivel
nacional. Las que enfrenta el Frepaso obedecen a la distancia existente entre
contar con figuras con buena imagen pública y la adquisición de toda otra gama
de recursos políticos, técnicos y organizativos, necesarios para ejercer el
gobierno. Puede decirse, con todo, que desde la formación de la Alianza y el
triunfo en las elecciones de 1997 la oposición está en mejores condiciones para
afrontar estas dificultades. En cuanto a la UCR, parece dejar atrás una década
de frustración y desánimo. En las internas abiertas realizadas en noviembre de 1998
para dirimir la fórmula presidencial aliancista el candidato radical, de la
Rúa, se impuso por un amplio margen sobre la frepasista Fernández Meijide. Y
ello le permitió legitimar plebiscitariamente su liderazgo de cara a su partido
y al electorado que respalda en todo el país a la coalición, fortaleciendo su
carrera presidencial. En lo que respecta al Frepaso, la participación en la
Alianza le ha proporcionado un reconocimiento político fundamental para su
consolidación. Que se mide en bienes simbólicos para aventar las sospechas de
que es un flash party, el “partido de
los medios” y una fuerza sin vocación ni posibilidades de gobernar; y en
espacios políticos concretos, como son la candidatura a vicepresidente, a la
gobernación de tres distritos importantes (ciudad y provincia de Buenos Aires y
Neuquén) y numerosas bancas parlamentarias. Algo que debería poder aprovechar
para hacerse de todos los recursos que hasta hoy no ha logrado desarrollar.
La eficacia de esta oposición para
ponerle límites al oficialismo se ha verificado recientemente en el proceso de
instrumentación de dos de las innovaciones constitucionales de 1994, la
autonomía de la ciudad de Buenos Aires y la formación del Consejo de la
Magistratura. En ambos casos el oficialismo buscó devaluar el potencial de
descentralización y reequilibrio que contenían los artículos reformados, pero
no logró su cometido. En el primer caso el gobierno utilizó su mayoría
parlamentaria para limitar al máximo las atribuciones del nuevo estado
autónomo, pero los magros resultados obtenidos por el PJ en el distrito (en
1996 y 1997 cayó por debajo del 20% en los comicios porteños para
convencionales, jefe de gobierno y legisladores), más los consensos alcanzados
por la oposición en la Convención Estatuyente redundaron en la parcial
frustración de su estrategia. Con respecto al Consejo de la Magistratura, lo
que limitó las aspiraciones hegemonistas del oficialismo (pretendía que la
mayoría del Senado y el Ejecutivo controlaran el nuevo organismo) fue la
formación de un consenso muy amplio en contrario en el que confluyeron la
oposición, las colegiaturas de abogados, jueces y fiscales, e incluso algunos
sectores del PJ. Si bien el diseño resultante del Consejo no satisface todos
los requisitos de autonomía y probidad como debiera, supone límites al intento
de sujetarlo a la mayoría gubernamental.
En suma, la
oposición ha alcanzado niveles de competitividad muy superiores a los de la
primera presidencia de Menem o de otros gobiernos peronistas, cuando
efectivamente padeció la fragmentación y el inmovilismo. Las dificultades que
enfrenta, que no son pocas, pueden compensarse con las ventajas que ofrece el
contexto de estabilidad a una competencia más abierta y a la formación de una
coalición alternativa que actúe sobre los cuestionamientos y aproveche los
desprendimientos que sufre la oficialista tras 10 años en el poder.
Precisamente son estos desprendimientos los que nos hablan de un creciente
problema de fragmentación en la coalición forjada por Menem con los sectores
conservadores y empresarios: ella ha tendido a debilitarse a partir de que dos
de sus ex ministros, Gustavo Béliz primero, en la ciudad de Buenos Aires, y
Domingo Cavallo después, a nivel nacional, crearon sus propias fuerzas
políticas con las que están logrando atraerse parte del voto de centro-derecha
que anteriormente se volcaba hacia el oficialismo.
En la misma línea que
Adrogué, Mark Jones ha dicho que la tendencia al multipartidismo “de continuar,
afectará el funcionamiento futuro del sistema democrático de nuestro país”, y
que “la mayor amenaza institucional para el adecuado funcionamiento del sistema
democrático es la declinación del bipartidismo”[19].
Su argumento es que los presidentes necesitan mayorías legislativas para poder
gobernar y de existir más de dos partidos los jefes de Estado tendrán
dificultades para obtenerlas. Es obvio que mientras más partidos tengan
representación parlamentaria menos diputados tendrá cada partido y será más
difícil que uno alcance la mayoría absoluta. Ahora, concluir de ello que el
“resultado serán crecientes dificultades en la gobernabilidad y una mayor
probabilidad de inestabilidad política y económica” es excesivo. Más que el
número de partidos lo que cuenta es su capacidad efectiva de formar y sostener
mayorías, y esto depende de su cohesión detrás de líderes y programas y su
disposición a entrar en coaliciones. Por cierto una excesiva fragmentación
puede ser un problema, pero lo es también un bipartidismo de fuerzas
indisciplinadas, irresponsables hacia sus líderes y las instituciones,
antagónicas entre sí e incapaces de llegar a acuerdos. Finalmente, es la
obtención y conservación de apoyos parlamentarios a sus políticas lo que
permite a un presidente gobernar, sea con un partido o con una coalición de
partidos[20].
Jones desconoce el hecho de que ya antes de la aparición
del Frepaso el así llamado “sistema bipartidista” estaba en dificultades, y que
esas dificultades se agudizaron por la profunda crisis de gobernabilidad que
puso fin a la gestión de Alfonsín y por la vocación hegemónica demostrada por
el gobierno de Menem. Resulta muy difícil sostener el argumento de que habría
existido entre 1983 y 1995 un sistema bipartidista eficaz y sólido que entró en
crisis por la emergencia de un tercer partido. Incluso sería posible discutir
que en algún momento haya funcionado tal “sistema bipartidista”. El tema del
bipartidismo tuvo su auge entre 1987 y 1988, en medio del proceso de
recuperación del peronismo impulsado por la “renovación”. Se describía en esos
términos el sistema de partidos que se estaba conformando en virtud de la
polarización de las tendencias electorales y la ausencia de un tercer partido
con posibilidades de acceder al poder (Catterberg, 1989). Sin embargo, diez
años después podemos decir que, a la luz de las fuertes crisis que
experimentaron los dos partidos tradicionales (primero el PJ y después la UCR)
desde el inicio de la transición democrática, la ausencia de antecedentes
históricos de un juego de competencia y alternancia entre ellos, y el hecho de
que ese juego aparentemente tiende a equilibrarse sólo a partir de que surge
una tercera fuerza nacional competitiva con ellos, se vuelve necesario revisar
aquella caracterización. Entre 1983 y 1995 existió más bien en Argentina un
sistema de partidos en tránsito, no consolidado, que tiende justamente a
consolidarse, no a debilitarse, en forma simultánea a la emergencia de esa
tercera fuerza que los partidos históricos no pueden absorber. Gracias a ella
es más probable que se establezca un juego de competencia bipolar entre
coaliciones y se verifique la alternancia en el poder, condición básica de todo
régimen democrático que, hasta la formación de la Alianza, aparecía bloqueada.
También en este caso, como vemos, la
Alianza da por tierra con el argumento “pesimista”. Queda en evidencia que lo
que cuenta es, finalmente, la disposición de los partidos a colaborar y entrar
en coaliciones. Es cierto que, en caso de triunfar en las elecciones de octubre de 1999,
ella se encontrará con una situación de “gobierno dividido” (el PJ retendrá la
mayoría en el Senado al menos hasta el 2001), algo que, en los ochenta, le creó
serias dificultades a Alfonsín. Dificultades que Menem no tuvo, o tuvo en menor
medida, porque gozó de mayorías o cuasi mayorías en las Cámaras durante sus dos
períodos. Sin embargo, los cambios ocurridos en el país desde entonces (en
particular la moderación de los antagonismos, la mayor responsabilización de
los actores políticos ante la opinión pública, y la consolidación de la lógica
de partidos por sobre la de los movimientos) alientan a esperar que operen en
el Parlamento y demás ámbitos institucionales cuotas mayores de cohesión y
responsabilidad partidarias (mayores incluso a las conocidas durante los
noventa, que como vimos estuvieron marcados por las fracturas internas a los
partidos), e incentivos para que oficialismo y oposición negocien las leyes y
las medidas que el Ejecutivo reclame, así como riesgos, electorales sobre todo,
para quien intente practicar una oposición salvaje como la que enfrentó aquel
presidente radical. El gobierno dividido supone problemas particulares, sin
duda, pero no existen motivos para sostener, a priori, que en nuestro caso ellos serían mayores que los que se
observan en otros países de la región (como Uruguay), o incluso en Estados
Unidos, donde desde hace décadas que la mayor parte de los presidentes han
debido acomodarse a tal situación.
4. ¿Moderación del
presidencialismo?
El régimen político argentino se enfrenta a lo que puede
ser un doble test decisivo respecto de su solidez: la posible alternancia en el
poder desde el peronismo a un presidente de otro signo y la sucesión en el
liderazgo peronista. Si bien el cambio de manos de la presidencia registrado en
1989 implicó un paso significativo hacia la consolidación democrática, más aún
considerando que en la historia de este siglo nunca se había producido un hecho
comparable, el problema de la alternancia permanece aun en parte irresuelto
(Cheresky, 1990). En primer lugar porque la transferencia fue irregular (se
adelantó el traspaso del mando a raíz de la crisis hiperinflacionaria) en gran
medida, precisamente, por la incertidumbre que generó el mismo cambio de
gobierno. En segundo lugar, porque no se satisface aún el test democrático que
adeuda el peronismo: su disposición a competir con otros partidos en pie de
igualdad, aceptar desde el poder una derrota en una elección presidencial y
abandonar el gobierno sin que ello afecte la estabilidad institucional. Y lo
mismo cabe decir de la sucesión del liderazgo dentro del propio partido: un
líder peronista debe aún demostrar que puede aceptar su reemplazo. Es que jamás
hasta ahora un presidente peronista en ejercicio entregó el poder partidario a
otro líder o el gobierno a otro presidente elegido democráticamente, peronista
o de otra fuerza política (Perón fue reelegido en 1951 y murió estando al
frente del partido y del gobierno, y Menem logró su reelección en 1995).
No es menor, por lo tanto, el
desafío que vienen enfrentando las instituciones y los actores políticos
argentinos en los últimos dos años: deben procesar los conflictos que supone
para el actual presidente (y también para su entorno más inmediato) resignarse
a abandonar el poder, tanto en manos de un sucesor peronista, como sería en el
caso de que Duhalde se impusiera en las presidenciales de 1999, como en las del
de otro partido. Y es natural que una fuerza como el peronismo, vertebrada
desde la cúspide del gobierno nacional, que se mantiene unida y activa en buena
medida desde el Estado, encuentre que la sucesión de su líder y más aún la
alternancia en el poder significan un fuerte desafío. A pesar de ello,
desmintiendo una vez más a los pesimistas, está resolviendo este trance en
mejores términos que lo esperado. Sin duda ha actuado como un elemento
facilitador la experiencia de 1983 a 1989, que probó que el peronismo puede
sobrevivir fuera del gobierno, en el marco de un régimen constitucional. Esta
experiencia histórica con que cuenta la dirigencia del PJ, que no posee, por
caso, el PRI (para el cual la alternancia sería el fin de su condición
absolutamente esencial de “partido-Estado”) genera una disposición a procesar
sin desesperación y pacíficamente esta prueba. Además debe tenerse en cuenta la
institucionalización partidaria del peronismo ocurrida en los últimos años:
ella ha sido decisiva para moderar los conflictos internos y frenar desbordes
institucionales, al condicionar la lealtad de los dirigentes hacia los líderes
en pugna, en función de apuestas estratégicas de largo aliento y cálculos
prudenciales de los costos que podrían acarrear una excesiva personalización y
el avasallamiento de las reglas compartidas. El desenlace de la puja entre
Menem y Duhalde es elocuente en este sentido y merece, por tanto, una
consideración detenida. Aunque aclaremos desde ya que él no responde sólo a la
lógica partidista que se impone en la vida interna del peronismo y al mayor
constreñimiento institucional a ella asociado, sino también al contundente
rechazo de la ciudadanía y de la oposición a los arrebatos anticonstitucionales
del presidente.
La derrota sufrida por Duhalde en su
distrito a manos de la Alianza en las elecciones de octubre de 1997 alentó al
sector menemista del peronismo a lanzarse abiertamente a la búsqueda de una
nueva reelección del presidente. Con el argumento de que sólo Menem podía
enfrentar a la Alianza y evitar la, de otro modo, segura derrota, se apostaba a
que el peronismo se volviera a encolumnar detrás de su jefe para hacer realidad
sus sueños. Duhalde, como dijimos, venía consolidando su carrera presidencial
en un firme control del PJ bonaerense, que se extendía a la bancada de
diputados nacionales, al congreso nacional partidario e incluso a la mesa
ejecutiva del PJ. Y aunque Menem usó hábilmente la “liga de gobernadores peronistas”
(a través del manejo de los aportes del tesoro nacional a las provincias, entre
otros medios) como un arma de contención contra la extensión del poder de
Duhalde a todo el país, evitando que se convirtiera, en forma anticipada y
autónoma, en su sucesor natural y automático, no había podido frenar su
crecimiento ni los acuerdos que alcanzó con varios de sus pares y con una parte
importante del sindicalismo peronista. Como sea, Duhalde vio que, en los días
que siguieron a la fatídica elección de 1997, el poder interno que había
construido pacientemente en los años anteriores se disolvía como arena entre
sus dedos cuando sus aliados e incluso algunos de sus más cercanos
colaboradores (v.g. Alberto Pierri, presidente de la Cámara Baja, Antonio
Cafiero, Fernando Galmarini, etc.), se pasaban con armas y bagajes al bando
reeleccionista.
Aunque tampoco éste las tenía todas consigo. Debía
remover una expresa prohibición constitucional (establecida por la convención
de 1994) a la aspiración de Menem, y las encuestas no alentaban a los
peronistas a ser mucho más optimistas con éste como candidato que con Duhalde,
o con algún otro[21].
De todos modos, se buscó el aval al proyecto entre los grupos empresarios y en
las embajadas, y se incentivó a los dirigentes partidarios y sindicales a
manifestar activamente su apoyo. Para remover lo que llamaban los “obstáculos
constitucionales”, dado que una nueva reforma era prácticamente imposible, se
buscaría que la mayoría oficialista de la Corte Suprema declarara inconstitucional
la cláusula transitoria novena (que se refería a la cuestión). Con vistas a lo
cual dirigentes menemistas de distintas provincias presentaron recursos
judiciales contra “la proscripción del presidente”. Finalmente Menem se propuso
recuperar el control de la mesa ejecutiva y del congreso nacional del partido,
para lograr que esos órganos lo proclamaran, lo que actuaría como una
contundente demostración de fuerza de cara a la resolución judicial del asunto.
Lo cierto es que en
ninguno de estos terrenos el gobierno logró hacer que las cosas se acomodaran a
sus deseos, y el rompecabezas se transformó en una acumulación de dificultades
y conflictos. La Alianza se pronunció en contra de cualquier intento de
manipular la Constitución, respaldada por sondeos de opinión que mostraron,
desde el año anterior y a todo lo largo de 1998, más de un 80% de rechazo a la
re-reelección y a la candidatura de Menem. Las opiniones empresarias se
dividieron entre los apoyos tibios al presidente (“si la Constitución lo
permitiera sería un buen candidato”), el silencio y los rechazos más o menos
contundentes, mientras en la embajada norteamericana se optó por una reserva
que contenía cierta dosis de preocupación. A diferencia de lo sucedido en 1993
y 1994, cuando el temor a una recaída inflacionaria o al retroceso en el plan
de reformas jugaron a favor de Menem, ahora la posibilidad de que Duhalde o un
candidato de la Alianza llegara al gobierno no generaba alarma. Pero sí en
cambio lo hacía la perspectiva de un conflicto de poderes y una aguda crisis
institucional generados por el proyecto reeleccionista. En esta situación, los
jueces de la Corte, aun algunos cercanos al menemismo, dudaron de tomar cartas
en el asunto. La Alianza amenazaba con iniciar un juicio político a quienes avalaran
con su voto un planteo que contradecía la letra y el espíritu de la
Constitución, los diputados duhaldistas enviaban señales de que acompañarían
ese recurso, y finalmente podría suceder que el presidente desistiera de
postularse, aun contando con el aval de la Justicia, dada la escasa adhesión a
su figura y la amplia ventaja de la oposición en todas las encuestas. Es
necesario destacar, además, que había comenzado a cambiar el ánimo con que
muchos miembros del Poder Judicial trataban las causas que involucraban
intereses del gobierno (por ejemplo, varias investigaciones sobre casos de
corrupción fueron imprevistamente activadas) en vistas del posible triunfo de
la Alianza en 1999. Finalmente, los jueces menemistas de la Corte prefirieron
esperar a que la batalla por la re-reelección se definiera en la interna del
PJ. Y allí las cosas no salieron mejor para Menem.
Él parecía haber
logrado, gracias al ocaso de Duhalde, recuperar el terreno perdido en el plano
interno desde 1995, volcando nuevamente en su favor a la gran mayoría de los
gobernadores y los sindicalistas, acorralando al jefe bonaerense en su
distrito. Incluso la avanzada menemista logró meter cuñas en el hasta entonces
monolítico peronismo de esa provincia, por la defección de algunos de los
aliados del gobernador. Todo anunciaba el desbande de la huestes de quien había
osado desafiar al líder supremo. Pero Duhalde ofreció batalla. En primer lugar,
convocó un plebiscito provincial para consultar a los ciudadanos su opinión
sobre la re-reelección, con el objetivo de debilitar la estrategia de Menem
infligiéndole una aplastante derrota en las urnas. En segundo lugar, se negó a
participar de la reunión del congreso nacional del partido (convocada en julio
de 1998), donde el presidente esperaba obtener un respaldo contundente a su
proyecto. Con ello logró que el congreso fracasara parcialmente. A pesar de las
triquiñuelas orquestadas en la acreditación de los congresistas, el menemismo
no pudo reunir una mayoría holgada, muy pocos representantes de Buenos Aires se
hicieron presentes y para colmo se retiraron los de Santa Fe, instruidos por
Reutemann, disconforme con el cariz que estaban tomando los acontecimientos.
Reutemann hizo explícitos en ese momento los temores que compartían cada vez
más dirigentes del PJ: el partido podía colapsar a raíz de esta disputa y ya no
tendría importancia quién resultara vencedor, porque el resultado de las
elecciones de 1999 sería desastroso para todos.
Este congreso partidario fue el momento decisivo de la
lucha por la candidatura peronista. Pocos días después Menem anunció que
abandonaba sus aspiraciones para 1999 (aunque no las de seguir presidiendo el
PJ) y las encuestas mostraron que Duhalde volvía a ser entre los peronistas el
favorito para sucederlo. Desde entonces la lucha entre ambos siguió siendo
intensa, pero se concentró en torno de la conducción del partido; es decir, se
hizo más intrapartidaria. A principios de 1999 hubo un último intento
reeleccionista, pero tuvo un alcance más acotado y un resultado aún más
desfavorable para Menem: Ramón Ortega, hasta entonces candidato sustituto del
menemismo, aceptó ocupar el segundo término en la fórmula duhaldista; y la
mayor parte de los gobernadores, incluido Reutemann, tomó distancia de la
iniciativa de Menem y declaró, con más o menos entusiasmo, su apoyo a esa
dupla.
Cabe pensar que el saldo de este enfrentamiento es
ambiguo porque, si bien se evitó la violación de las normas constitucionales
que limitan el ejercicio del poder y la ruptura de las reglas partidarias, o la
fractura del PJ, ello se logró sobre la base de recursos plebiscitarios (en
concreto, la amenaza del plebiscito bonaerense) y en la puja interna del propio
partido oficial. Si la Alianza hubiera sido más efectiva para movilizar el
rechazo de la opinión pública al proyecto presidencial o, sobre todo, si éste
se hubiera frustrado por la intervención de los mecanismos y reaseguros
institucionales correspondientes, seguramente se podría afirmar sin ninguna
duda que el sistema había sorteado airoso la más exigente prueba de su solidez.
Ello no fue lo que sucedió, en parte porque los mecanismos institucionales
demostraron no ser suficientes, y ni siquiera muy confiables (al menos en lo
que toca a la Corte Suprema), y en parte porque el ánimo ciudadano expresó más
que una adhesión incondicional a las normas, disponible para ser movilizada en
caso de necesidad, el rechazo circunstancial a la figura de Menem. Con todo,
puede decirse que esta experiencia significó un importante aprendizaje para los
actores involucrados, y puso en el tapete la fuerza de los constreñimientos a
los que somete a los líderes la competencia inter e intrapartidaria, en un
escenario en cuyo horizonte existe la posibilidad concreta y cercana de la
sucesión de los liderazgos en los partidos y de la alternancia de las fuerzas
políticas en el poder.
Es cierto también que la oposición interna al presidente
recurrió al imaginario populista tradicional (movimientismo antipartidario,
concepción mayoritaria y plebiscitaria de la democracia, etc.) y podría
interpretarse, por lo tanto, el desenlace del enfrentamiento como una victoria
del movimiento sobre el partido, un resurgir de la lógica del “abanico
populista” y la validación del principio plebiscitario. Así parece haberlo
interpretado el propio Duhalde, que usó su diferenciación de Menem para
intentar disputarle el voto opositor a la Alianza. Sin embargo, las
posibilidades de que Duhalde pueda “desmenemizar” totalmente al peronismo (aun
de llegar a la presidencia) y de que el PJ pueda desdibujar los actuales
clivajes y agrupamientos electorales actuando como gobierno y oposición a la
vez son escasas. Duhalde recuperó parte del terreno perdido desde 1997, pero no
avanzó más allá, y el perfil de sus votantes siguió siendo predominantemente oficialista,
no opositor. Una cosa es que la oposición interna que él encabezó haya hecho de
la reivindicación de las tradiciones populistas del peronismo y de un programa
que se diferencia del plan de reformas menemista el fundamento de su
enfrentamiento con el presidente y de su estrategia de campaña, y otra cosa es
que ello sea creíble para el electorado, o que esas diferencias expliquen su
éxito interno, que obedeció más bien a las orientaciones de la opinión pública
y a las condiciones que impuso la lógica de la competencia intrapartidaria y el
marco institucional. Cabe decir, por ello, que si bien el resultado del
conflicto por el liderazgo peronista favoreció circunstancialmente a los
duhaldistas, eso puso en evidencia una situación partidaria e institucional que
contradice el espíritu y las expectativas que animan a éstos, y que puede
volverse en contra de ellos si los resultados electorales no los favorecen.
Pues más que al renacimiento del movimientismo populista asistimos a la
consolidación de su forma partidaria, en el marco de un sistema de partidos
también crecientemente consolidado.
En suma, en este trabajo pretendimos mostrar que la vida
política e institucional que se abre tras el ciclo menemista, en buena medida
gracias a las reformas institucionales y los cambios partidarios que se
concretaron en su transcurso, contiene tendencias tanto a la consolidación del
presidencialismo como a la moderación del “hiperpresidencialismo”. Ello se
evidencia en los límites crecientes a ejercicios decisionistas y personalistas,
en un mayor equilibrio y control interinstitucional y en una competencia
política más abierta y equilibrada. La perspectiva de la formación de una
coalición de gobierno pluripartidista anuncia la posible consolidación de un
escenario en que el presidente cumplirá una función central pero no hegemónica.
Sea cual sea el resultado de las elecciones presidenciales de octubre de 1999,
seguramente el poder político estará más repartido que en los años de Menem.
Las fuerzas en el gobierno difícilmente contarán con mayorías amplias en las
dos Cámaras, se desdoblarán los liderazgos políticos (las jefaturas partidarias
y las principales candidaturas recaen en distintas figuras en las tres
principales fuerzas políticas) y el contexto político difícilmente justifique
el ejercicio de poderes extraordinarios como sucedió durante los períodos de la
transición democrática, en los ochenta, y la emergencia económica, a principios
de los noventa. Los líderes “fundacionales” y ejecutivistas darán paso a figuras
más asentadas en su capacidad para negociar y para formar y coordinar equipos
de gobierno, que basen su legitimidad más en la calidad de la gestión y el
trazo fino de las políticas (para lo cual requerirán recursos institucionales
adecuados) que en grandes disyuntivas epocales. Es probable, entonces, que el
problema principal deje de ser la excesiva personalización y concentración del
poder y en su lugar surja con fuerza el desafío de la articulación y la
eficacia institucional y la construcción de consensos.
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[1] Versiones preliminares
de este trabajo se presentaron a los seminarios “Formas de democracia y tipos de presidencialismo en
América Latina”, realizado en Santa Cruz de la Sierra en noviembre de 1998, y
“Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina”,
Montevideo, setiembre de 1999, ambos organizados por CLACSO. Agradezco los
comentarios de René Antonio Mayorga, Jorge Lanzaro, Alfonso Lujambio y César
Tcach.
[2] Utilizamos la
expresión “rule of law” en el sentido que le otorga O´Donnell (1997). No nos
referiremos aquí al alcance y eficacia de los controles judiciales, una
cuestión que sería de gran importancia para completar el análisis sobre el
“rule of law” y los equilibrios entre poderes en el régimen político argentino.
Al respecto remitimos a los estudios de Catalina Smulovitz (1995; 1997a; y
1997b).
[3] Entre su
asunción, en julio de 1989 y agosto de 1994, momento en que juró la
Constitución reformada, Menem dictó nada menos que 336 decretos de necesidad y
urgencia. Comparando esa cifra con los 35 emitidos en todos los gobiernos
anteriores se puede tener una idea de la concentración del poder y el
desequilibrio institucional que se estaba produciendo. Al respecto véanse
Ferreira Rubio y Goretti (1996) y Botana (1995).
[4] Menem dinamizó al PJ como polea de transmisión de sus instrucciones,
distribuyendo premios y castigos entre sus dirigentes de acuerdo con el celo
que demostraran en colaborar con sus planes. Agreguemos que en junio de 1993 nada menos que ocho distritos
del PJ estaban intervenidos por la conducción nacional del partido: Córdoba,
Catamarca, Tucumán, Jujuy, Tierra del Fuego, San Juan, Santiago del Estero y
Corrientes.
[5] Los sondeos de
opinión mostraron a lo largo de ese año un
65% de acuerdo con la reforma, y un respaldo algo menor, entre 50 y 60%, a la
reelección (Clarín, 30-5-93). Los
sectores empresarios, en general favorables a la continuidad de Menem en el
poder, fueron estimulados a
pronunciarse en este sentido. La manipulación aludida consistía en aprobar la
convocatoria a la reforma con los dos tercios de los legisladores presentes, en
vez de los totales, algo que contradecía muy claramente la letra de la
Constitución y la práctica legislativa habitual.
[6] En la reforma
de 1994 no se respetó la fórmula canónica del ballotage: en lugar de establecer el piso en el 50% para que el
vencedor surja de la primera vuelta, se fijó en 45, o 40 con más de 10% de
diferencia con el segundo candidato.
[7] Cabe reiterar que estos aspectos
potencialmente positivos son consecuencia de la necesidad del gobierno de
negociar la reforma con la oposición y no estaban entre sus motivaciones
iniciales.
[8]Hasta entonces los decretos y vetos parciales
tenían sólo validez consuetudinaria, otorgada por la Corte Suprema sin
demasiadas precisiones, y no estaba claro su status constitucional. La reforma
los autoriza en determinados asuntos y establece procedimientos parlamentarios
para que adquieran valor de ley. De todos modos, estas especificaciones
deberían ser más claras. En el artículo 99 se los autoriza únicamente
"cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las
leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral
o el régimen de partidos políticos". En ese marco, los decretos de
necesidad y urgencia serán sometidos, dentro de plazos perentorios, a
consideración de una Comisión Bicameral Permanente que elevará su despacho a
los plenarios de ambas Cámaras. De no ser ratificados los decretos perderían
validez automáticamente. En cuanto a la delegación legislativa, en el
artículo 76 se prohíbe “salvo en materias determinadas de administración o de
emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de
la delegación que el Congreso establezca".
[9] Esta también es una consecuencia no deseada
por el gobierno. No pudo impedir que instrumentos profusamente utilizados pero
que hasta entonces permanecían en una suerte de limbo extraconstitucional,
fueran objeto de tratamiento por los constituyentes. Su ingreso a la esfera de
las atribuciones constitucionales del Ejecutivo tiene lugar al precio de
aceptar el gobierno ciertas limitaciones que requiere la oposición radical.
[10] Desde la
reforma, como muestran Ferreira Rubio y Goretti (1996), el uso de los decretos
decreció notablemente respecto del período inmediato anterior: Menem dictó sólo
12 de estas medidas en 1995 y 1996. Sin embargo, ello no puede atribuirse a un
mayor control institucional. De hecho, cuando el presidente resolvió la
privatización de los aeropuertos por medio de un decreto, y éste fue objetado
judicialmente por la oposición, la Corte Suprema de Justicia emitió una
acordada muy cuestionada según la cual “no era atribución de los tribunales
opinar sobre la constitucionalidad de actos legiferantes del Ejecutivo”. Dado
que el Parlamento aun no los regula, nadie lo hace (véase Cheresky, 1999).
[11] Tras
descentralizar el gasto en educación y salud a las provincias, ordenar los
compromisos externos y absorber la mayor parte de la carga previsional, y
descontando las partidas de defensa y seguridad, difícilmente ajustables, al
Estado Nacional le restaban 5.000 millones de dólares anuales sobre los que
hacer un ahorro, con resultados muy acotados.
[12] Colin Campbell
se ha referido extensamente a la importancia que adquirió esta tarea en los
países anglosajones para los gobiernos que encararon la “salida” del programa
neoliberal de reformas estructurales (Campbell, 1998).
[13] Sobre la relación
entre gobierno y partido en la gestión de las reformas, véase Palermo y Novaro
(1996). Sobre este tema, focalizado en la cuestión de las privatizaciones,
véase Llanos (1998); sobre la reforma previsional, Alonso (1998); y sobre la
reforma laboral, Etchemendy y Palermo (1998).
[14] Durante estos
años las decisiones del PJ se han tomado en las sesiones de una informal pero
efectiva “liga de gobernadores peronistas” que Menem convocó más o menos
regularmente, en su doble condición de presidente de la nación y del partido, o
en el Gabinete Nacional, más que en la mesa ejecutiva, el órgano formal de
conducción del Partido Justicialista, cuyo control el menemismo obtuvo en
agosto de 1990, pero que se debilitó a partir de 1995 a raíz del enfrentamiento
con el sector duhaldista. Volveremos sobre esta cuestión.
[15] En otras palabras, la elevada estatización del
partido de gobierno, junto a la tensión en su seno entre las tendencias a la
resistencia y al apoyo a la conducción presidencial, que durante la gestión de
Menem se reflejó muy fuertemente en las relaciones entre Ejecutivo nacional,
gobernaciones y Parlamento, supone un costo de transacción entre poderes y
entre los líderes partidarios, que afecta tanto la transparencia en el manejo
de las finanzas públicas (el uso de los cuantiosos fondos reservados y de los
Aportes del Tesoro Nacional –ATN- a las provincias son ejemplos de ello), como
la consistencia y eficiencia de las políticas de gobierno (por ejemplo, la
reforma tributaria y la modernización de la administración pública).
[16] En esta actitud de Menem podía verse tanto el
intento de obtener el apoyo del partido para habilitar una nueva reelección,
como el de evitar el vaciamiento prematuro del poder presidencial por la
sucesión del liderazgo (síndrome de lame
duck).
[17] El magro resultado de los esfuerzos de Duhalde
durante la campaña de 1997 para explotar en su favor la exigencia pública de
justicia en el caso del asesinato del periodista José Luis Cabezas es un
ejemplo claro de esta dificultad para ocupar el espacio de la oposición: la
agitación electoralista del tema implicó un alto costo para el oficialismo en
su conjunto, y no le redituó ventajas en su intento de profundizar sus
diferencias con el menemismo. También debe anotarse que desde la “expulsión” de
Domingo Cavallo del gobierno, las denuncias de corrupción y de complicidades
mafiosas se habían generalizado, y el peronismo en su conjunto se encontraba a
la defensiva en ese terreno. En suma, desde el PJ se hacía cada vez más difícil
intentar abarcar una “oposición republicana” con el abanico populista. Los
datos de una encuesta de MORI realizada en la provincia de Buenos Aires en
setiembre de 1997 son elocuentes respecto de la dificultad que encontraba
Duhalde: su gestión recibía un 54% de apoyo en el terreno de las obras
públicas, un 42% en salud y un 37% en asistencia social, pero sólo el 11% en
seguridad, prevención del delito y justicia.
[18] Tanto en 1994
como en 1995 el frente de centroizquierda obtuvo resultados muy desiguales
según los distritos: se impuso en Capital Federal, ocupó el segundo lugar en
dos provincias importantes como Buenos Aires y Santa Fe, pero quedó relegado a
un lejano tercer lugar en la mayor parte de los distritos del interior.
[19] Va incluso más
allá al decir que “el fracaso de la Asamblea Constituyente (de 1994) en adoptar
medidas concretas para contrarrestar la actual declinación del sistema
bipartidista representa una notable falla en una, por otra parte, positiva
reforma” (lamentando que no se estableció el sistema mayoritario u otro tipo de
restricciones a los partidos menores). Y concluye que “el sistema puede en el
futuro cercano enfrentar una seria crisis en el caso de que un candidato que no
sea del PJ gane la presidencia” debido a que no contaría con suficiente
respaldo legislativo (Jones, 1997).
[20] La experiencia
internacional en gobiernos de coalición es muy amplia, aunque es mucho mayor en
los regímenes parlamentarios que en los presidenciales porque, como se ha dicho
(véase Mainwaring y Shugart, 1994), es más difícil en éstos sostener luego de
las elecciones los compromisos asumidos al sellarse el acuerdo. Experiencias
como las de la Concertación Democrática en Chile y la de Cardoso en Brasil, con
todo, aportan importantes aprendizajes en este sentido, por la compleja tarea
de construcción de consensos que supusieron. Cabe agregar que el mismo Menem,
quien selló acuerdos con fuerzas de centro-derecha (la UCEDE y algunos partidos
provinciales) para sostener sus políticas (y eludir así resistencias que le
planteaba su propio partido), constituye un interesante antecedente local en la
materia.
[21] Aunque Duhalde
caía en las encuestas después de octubre de 1997, el presidente no repuntaba.
Seguía clavado en un escaso 15% de imagen positiva, en un clima de opinión que
era desfavorable en todos los frentes para su gobierno. Esta situación
obligaría luego a Menem a promocionar a otros candidatos más “controlables”,
como Reutemann y Ortega.