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Pol�tica & Trabalho 17 - Setembro / 2001 - pp. 46-63

A TEORIA DO CAPITAL SOCIAL
NA AN�LISE DE POL�TICAS P�BLICAS

Jacob Carlos Lima ⁽¹⁾

O conceito de capital social tem sido amplamente utilizado na sociologia norte-americana para demonstrar a import�ncia das redes sociais informais na constru��o de rela��es sociais e de formas de sociabilidade nas quais interesses pessoais e coletivos se imbricam. A exist�ncia desse "capital" se constituiria, igualmente, em importante indicador de participa��o pol�tica atrav�s do estabelecimento ou consolida��o de rela��es de confian�a entre sociedade e Estado, o que o tornaria elemento crucial a ser mobilizado na implementa��o de pol�ticas p�blicas, podendo explicar o �xito ou fracasso dessas pol�ticas.

Capital social pode ser entendido como o conjunto de normas de reciprocidade, informa��o e confian�a presentes nas redes sociais informais desenvolvidas pelos indiv�duos em sua vida cotidiana, resultando em numerosos benef�cios diretos ou indiretos, sendo determinante na compreens�o da a��o social. O conceito incorpora diversas tradi��es sociol�gicas, estando presente no pensamento de Durkheim atrav�s do estudo da interioriza��o das normas sociais e sua funcionalidade; em T�nnies na an�lise do papel integrativo da comunidade; em Marx na compreens�o da constru��o da solidariedade de classe; em Weber na explica��o do sentido da a��o; em Simmel na caracteriza��o da sociabilidade na metr�pole, para ficarmos apenas nos cl�ssicos. Apesar de n�o se constituir propriamente numa novidade te�rica, a partir dos anos 80, assume nova dimens�o na recupera��o das conseq��ncias positivas da sociabilidade e das rela��es n�o monet�rias presentes na sociedade (Portes, 1998).

Na an�lise de fen�menos macro-sociais, sua utiliza��o vincula o funcionamento das institui��es econ�micas e pol�ticas a quest�es culturais constitu�das a partir da intera��o social dos indiv�duos. Destaca ainda a import�ncia da constru��o de uma sinergia Estado-Sociedade no bom funcionamento das institui��es democr�ticas, constituindo-se, assim, numa perspectiva alternativa �s an�lises que privilegiam ora a atua��o estatal, ora a atua��o do mercado no estudo do desenvolvimento s�cio-econ�mico. No espectro pol�tico que vai da direita, em autores como Fukuyama (1995), � esquerda em autores como Burawoy (1997) e Evans (1997), passando por recomenda��es do Banco Mundial acerca de pol�ticas de desenvolvimento, a "mobiliza��o" do capital social de uma comunidade ou sociedade passou a ser considerada um fator positivo no fortalecimento da participa��o popular nas institui��es pol�ticas num contexto de crise das utopias e de pensamento �nico, no qual o Estado � visto como grande vil�o. Essa "mobiliza��o" refere-se � utiliza��o dos recursos organizacionais e associativos, formais e informais, existentes na sociedade civil no planejamento e execu��o de pol�ticas p�blicas.

Recusando o car�ter liberal presente nas propostas segundo as quais a [fim da p�gina 46] comunidade deveria procurar suas sa�das sem esperar nada do Estado, autores como Putnan (1993, 1993 a,1995,1996) e Evans (1997), destacaram a import�ncia da exist�ncia de regras claras e est�veis nas rela��es Estado-Sociedade e um aparelho estatal eficiente no atendimento das necessidades sociais. Essas regras refletiriam um capital social acumulado � disposi��o da sociedade. As sociedades mais avan�adas apresentariam maior capital social, todavia, a potencialidade de sua constru��o em pa�ses em desenvolvimento seria grande e se constituiria num desafio a ser enfrentado (Evans 1997).

A exist�ncia de capital social na sociedade n�o significa, necessariamente, sua utiliza��o, ou o �xito de pol�ticas p�blicas nele baseadas. As mesmas pol�ticas podem funcionar num lugar e n�o funcionar em outro, dependendo da forma de como esse capital � mobilizado ou constru�do. Assim o capital social pode ser entendido como um recurso potencial. Putnam (1993, 1993 a), em trabalho refer�ncia sobre o tema, analisando o caso italiano, procurou demonstrar, a partir do estudo das diferen�as pol�ticas e econ�micas entre norte e sul, a relev�ncia do engajamento c�vico - a participa��o dos cidad�os nas v�rias inst�ncias organizacionais da sociedade civil - no funcionamento de institui��es democr�ticas e na cria��o uma sinergia Estado-Sociedade. Evans (1997) citou exemplos brasileiros de constru��o exitosa de capital social em pa�ses em desenvolvimento, que poderiam explicar o sucesso de algumas pol�ticas implementadas.

Neste artigo apresentamos uma breve introdu��o do conceito, em sua utiliza��o recente e tamb�m sua operacionaliza��o na an�lise de pol�ticas p�blicas no Brasil. Especificamente, referimo-nos a duas situa��es que poderiam ser consideradas de mobiliza��o ou de constru��o do capital social em pol�ticas desenvolvidas pelo Estado do Cear�, nos anos 90, e que tiveram resultados diametralmente opostos: a pol�tica de agentes comunit�rios de sa�de, estudada por Tendler (1998) e citada por Evans (1997) como exemplo da constru��o de capital social em pa�ses em desenvolvimento; e a fracassada pol�tica de instala��o de cooperativas de produ��o industrial na segunda metade da mesma d�cada. Nossa proposta � apresentar um exemplo de situa��o exitosa na constru��o da sinergia entre Estado e Sociedade e, outro em que, embora parte significativa das condi��es fosse similar, essa sinergia inexistiu. As duas situa��es permitem visualizar a aplicabilidade do conceito e seus limites na an�lise de pol�ticas implementadas.

Nosso objetivo � introduzir o conceito de capital social ilustrando-o com experi�ncias concretas de pol�ticas p�blicas nas quais esse capital se constituiria em elemento sin�rgico das rela��es Estado-Sociedade, sem contudo esgotar a discuss�o ou recuperar todo o debate acerca de sua utiliza��o.

A origem do conceito: redes sociais informais, normas e confian�a

Entre os autores considerados pioneiros na utiliza��o do conceito na sociologia atual, quatro s�o considerados refer�ncias obrigat�rias: Pierre Bourdieu (1986), Glenn Loury (1981), James Coleman (1988, 1990) e Robert Putnam (1993,1993a,1995,1996)⁽²⁾, que em linhas gerais, definem capital social [fim da p�gina 47] por sua fun��o, incorporando uma variedade de rela��es presentes na estrutura social que facilitam a��es dos indiv�duos participantes dessa estrutura. O conceito, portanto, refere-se a rela��es entre pessoas, n�o necessariamente percebidas imediatamente, que favorecem o acesso a recursos presentes na sociedade.

Tal como outras formas de capital, o capital social seria produtivo mas, diferente dos outros, seria inerente �s rela��es entre as pessoas e n�o necessariamente positivo para todas elas. Em outras palavras, seria composto por redes sociais informais entre indiv�duos, e por formas de sociabilidade representadas pela vida associativa na fam�lia, na igreja, na escola e no trabalho. Estas favorecem, por exemplo, a continua��o de neg�cios em determinados ramos e mercados, legais ou n�o; a obten��o de empregos pela indica��o de conhecidos para ocuparem postos de trabalho dispon�veis; a resolu��o de quest�es individuais nos problemas do cotidiano. Mesmo com a crescente racionaliza��o da vida moderna, as rela��es pessoais continuariam a ser determinantes na constru��o da sociabilidade, rela��es estas que podem ser utilizadas de forma positiva na implementa��o de programas sociais, da� serem consideradas um capital dispon�vel na sociedade.

As redes sociais pressuporiam a observ�ncia de normas de reciprocidade e confian�a, de um conjunto de obriga��es m�tuas entre as pessoas, que integra o pr�prio cerne dessas rela��es, facilitando, dessa forma, a atividade produtiva. Sua fun��o estaria em seu valor para os atores na estrutura social como recurso que pode ser utilizado na realiza��o de seus interesses. Sua positividade, entretanto, pressup�e que o indiv�duo participe de redes relativamente amplas, o que depende de sua inser��o na estrutura de classe que vai estabelecer a qualidade dos benef�cios recebidos. O fato de estar fora das redes � um fator negativo desse capital, j� que estas terminam por limitar o acesso de outras pessoas a seus recursos. Como exemplo, podemos citar ramos de neg�cios controlados por grupos �tnicos que monopolizam o com�rcio de determinadas mercadorias em algumas cidades, restringindo o acesso de parceiros de fora das redes constru�das na comunidade.

Segundo Portes (1998), a primeira an�lise sistem�tica do capital social foi realizada por Bourdieu (1986), que define o conceito como o agregado do atual ou potencial recurso ligado � posse de uma forte rede social, de rela��es mais ou menos institucionalizadas de compromisso e reconhecimento m�tuo. Os benef�cios que revertem pela participa��o em um determinado grupo s�o tornados poss�veis pelas bases da solidariedade. O capital social pode ser decomposto entre dois elementos: o primeiro deles seria o conjunto das pr�prias rela��es que permitiriam aos indiv�duos reivindicar os recursos comuns aos participantes; o segundo, a quantidade e qualidade dos recursos. Apesar de enfatizar a intercambialidade das diferentes formas de capital (econ�mico, cultural e social), o capital econ�mico (trabalho humano acumulado) seria a base dos outros capitais. Entretanto, existira uma circularidade em que, a partir do capital social, os atores podem ter acesso direto a recursos econ�micos (atrav�s de acesso privilegiado a mercados, pelo acesso � informa��o) e aumentar seu capital cultural (idem). Todavia ele � pensado, primariamente, como capital econ�mico.

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Outro autor, o economista Glenn Loury (1981), utiliza o conceito a partir de uma cr�tica �s teorias das desigualdades raciais e �s pol�ticas delas decorrentes nos EUA. Para ele, as proibi��es legais contra a discrimina��o racial no emprego e a implementa��o de programas de oportunidades iguais n�o eliminariam as desigualdades. Primeiro, pelo environment em que vive a popula��o negra, caracterizado pela pobreza, que tenderia a reproduzir para as crian�as as limitadas oportunidades econ�micas e culturais dos pais; segundo, pelas fracas conex�es dos jovens negros com o mercado de trabalho e falta de informa��o sobre oportunidades. Em outros termos, o acesso diferenciado aos bens materiais e simb�licos decorre das limitadas redes sociais e, conseq�entemente, do baixo capital social dessa popula��o.

Em Coleman (1988, 1990), o ponto de partida da teoria sobre o capital social � a teoria da escolha racional ⁽³⁾, embora rejeitando o individualismo extremo presente nela. Como base de sua an�lise teve a pesquisa realizada com estudantes secund�rios, de diversas gera��es, na Chicago nos anos 60, em que procurava identificar a influ�ncia dos estudantes mais velhos sobre os mais jovens em quest�es de participa��o social, lideran�a e participa��o em clubes recreativos. Para ele, existiriam duas grandes correntes intelectuais na descri��o e explana��o da a��o social. Uma delas, que caracterizaria o trabalho da maioria dos soci�logos, considerava o ator socializado e a a��o determinada por normas sociais, regras e obriga��es. A principal virtude dessa corrente estaria na habilidade de descrever a a��o em seu contexto social e explicar a a��o como constrangida e direcionada pelo contexto social. A outra corrente, predominante entre os economistas, veria o ator com objetivos independentes e inteiramente voltados aos seus interesses privados. Sua principal virtude estaria no princ�pio da a��o entendida como maximiza��o utilit�ria, defendendo a inclus�o, no desenvolvimento da teoria sociol�gica, de componentes das duas correntes: a aceita��o do princ�pio da a��o racional ou a��o propositiva e a tentativa de apresentar como este princ�pio, em determinado contexto social, pode contar n�o somente com a a��o de indiv�duos em contextos particulares mas tamb�m no desenvolvimento da organiza��o social. Em sua concep��o, capital social � um recurso presente na a��o, introduzindo a estrutura social no paradigma da a��o racional (1988, 1990).

Coleman examinou algumas formas que o capital social assumiria: obriga��es e expectativas; confiabilidade das estruturas; canais de informa��o e normas sociais. As obriga��es e expectativas constituem o relacionamento entre os indiv�duos e podem ter uma analogia com o capital financeiro. Nas palavras do autor:

Nesta perspectiva, para que funcione, essa forma de capital social depende da confiabilidade no meio social circundante, significando que essas obriga��es ser�o pagas, o que, de fato � a garantia que mant�m essas rela��es. As estruturas sociais funcionam distintamente, fazendo com que um mesmo indiv�duo aja diferentemente em estruturas sociais diversas, gerando graus de confian�a desiguais e aumentando os riscos desse "capital". Em outros termos o capital social depende da estabilidade das institui��es e sua ruptura implica na perda desse capital, com o fim das regras e normas aceitas socialmente.

A informa��o � considerada uma forma de capital social por ser concernente �s rela��es sociais, atrav�s das trocas permanentes entre os indiv�duos, provendo a base para a a��o social. Como exemplo, Coleman cita a uma not�cia de jornal que � passada a um amigo que n�o tinha prestado aten��o a algo que lhe seria importante. Ou ainda, as informa��es que s�o trocadas entre familiares e conhecidos sobre empregos e oportunidades diversas. A aquisi��o dessa base, todavia � custosa, exigindo aten��o permanente. O uso das informa��es e sua manuten��o nas rela��es fazem com que estas possam ser utilizadas para diversos prop�sitos.

As normas e san��es sociais, quando efetivas, constituem-se em importante forma de capital social no interesse da coletividade. Por norma social entende-se desde a norma interiorizada no sentido durkheimiano, at� a norma externa imposta pela efetiva repress�o de atitudes individuais que v�o contra os interesses da comunidade. Constitui-se em instrumento eficaz na manuten��o do controle social agindo, por exemplo, na inibi��o do crime, pela sua repress�o direta ou constrangimento de comportamentos ⁽⁴⁾. Por outro lado, podem facilitar o desenvolvimento de movimentos sociais (pela aplica��o das normas ou por sua aboli��o), de atividades mutualistas (na provis�o de bens escassos), e na chamada boa governan�a, ou seja, pol�ticas p�blicas voltadas ao interesse do conjunto da sociedade.

Ainda segundo Coleman, tal como o capital f�sico e humano, o capital social sofre deprecia��o caso n�o seja permanentemente renovado. A cria��o, manuten��o e destrui��o do capital social dependem fortemente de elementos tais como "closure": rela��es de confian�a e proximidade existentes, por exemplo, entre empresas que podem resultar em pre�os fixos em suas rela��es comerciais, ou entre clientes de empresas que podem se organizar para boicotar pre�os ou produtos. Um "capital" precioso seja na realiza��o objetivos comuns, seja na defesa de grupos com menor poder econ�mico contra grupos mais poderosos.

Ambos os aspectos, objetivos comuns e defesa de grupos, integram a chamada "Appropriable Social Organization". Trata-se de um capital acumulado resultante da exist�ncia de organiza��es volunt�rias que possibilitam o desenvolvimento de formas de negocia��o ou resist�ncia a grupos mais [fim da p�gina 50] poderosos economicamente, ou organiza��es voltadas � resolu��o de um problema social espec�fico. Com a resolu��o do problema, a comunidade passa a dispor de capital social para utilizar em outros prop�sitos. Um exemplo � a organiza��o dos moradores de um conjunto habitacional visando enfrentar a empresa construtora do conjunto, que deixou de cumprir sua parte no contrato de compra ao utilizar material de m�-qualidade que comprometia as casas constru�das. Frente ao poder econ�mico, a organiza��o pode obter uma s�rie de sucessos parciais ou totais na luta contra a empresa. Encerrada a reclama��o, os moradores teriam acumulado capital social decorrente da experi�ncia organizacional anterior e das rela��es de confian�a estabelecidas entre os moradores que participaram do movimento, capital que estaria dispon�vel para ser utilizado em outras situa��es.

Por fim, existiriam as organiza��es intencionais que pressup�em regras aceitas a priori pelo conjunto dos participantes, visando a fins determinados, com perman�ncia maior ou menor.

Podemos afirmar, a partir de an�lise de Coleman, que confian�a resulta de normas de reciprocidade, presentes nos processos de socializa��o e das san��es impl�citas ou expl�citas nesses processos. As normas, por sua vez, transferem o direito de controle da a��o de um ator para outros, porque a a��o � marcada por externalidades, com conseq��ncias positivas ou negativas.

A confian�a constru�da por meio de redes sociais e de rela��es pessoais resulta da interioriza��o de normas de reciprocidade ou, para utilizar o termo cunhado por Granovetter (1995), embeddedness. Embeddedness (numa tradu��o literal, alguma coisa encravada, fixada, firmemente estabelecida) permeia as rela��es econ�micas, situa��o pouco alterada com a moderniza��o ou racionaliza��o das sociedades modernas. Ou seja, as rela��es sociais, antes (ou mais que) os arranjos institucionais ou a moralidade generalizada, seriam as principais respons�veis pela produ��o de confian�a na vida econ�mica. Essa confian�a explicaria a maioria das transa��es econ�micas, as quais pressup�em o conhecimento pr�vio dos parceiros e a observ�ncia de regras morais entre eles. O mesmo ocorre no mercado de trabalho, no qual mais de 50% das coloca��es dependem de redes sociais e das informa��es privilegiadas que estas fornecem.

Portes (1998), revisando a bibliografia sobre o tema, afirma que existiriam tr�s fun��es b�sicas do capital social que podem ser aplicadas em contextos diversos: a primeira, como fonte de controle social; a segunda, como fonte de apoio familiar e a terceira, como acesso a benef�cios atrav�s de redes sociais extrafamiliares. Essas fun��es extrapolam pequenos grupos e podem ser analisadas em contextos mais amplos, como veremos a seguir.

Capital social e desenvolvimento

O capital social na sociedade estaria presente tamb�m nas redes que se estabelecem nos movimentos sociais e n�o apenas entre os indiv�duos. Estas redes possibilitariam maior press�o por pol�ticas p�blicas e por seus resultados, o que levaria ao estabelecimento de regras mais claras no funcionamento do aparelho do Estado e ao estabelecimento de rela��es de confian�a entre os atores envolvidos. A participa��o resultante desse processo se constituiria num [fim da p�gina 51] elemento fortalecedor das institui��es sociais presentes na sociedade civil. Woolcook (1998), agrupa as pesquisas sobre capital social em duas perspectivas dentro do que convencionou chamar-se de como "nova sociologia do desenvolvimento econ�mico": a primeira, micro-econ�mica, com estudos sobre ethnic entrepreneurships na qual s�o analisados os neg�cios �tnicos encravados em cidades como Miami, Nova Iorque e Los Angeles, nos EUA. Estes enclaves criam um denso tecido social marcado pelo controle de atividades e o emprego significativo de membros da mesma etnia - ou nacionalidade - como for�a de trabalho nessas empresas, funcionando como forma de integra��o e controle social dos novos imigrantes. Essas redes forneceriam for�a de trabalho barata e disciplinada, al�m de acesso privilegiado a mercados, oportunidades de neg�cios, etc ⁽⁵⁾.

A outra perspectiva, macro estrutural, � formada por estudos comparative institutionalists sobre as rela��es entre Estado e Sociedade. Estes estudos procuraram verificar em que medida o capital social favoreceria - ou n�o - o desenvolvimento econ�mico nas sociedades avan�adas e em desenvolvimento. Dois autores destacam-se nessa corrente: Roberto Putnam e Peter Evans.

Putnam (1993,1993 a,1995, 1996) amplia o uso do conceito de capital social para explicar em que medida as associa��es volunt�rias constituem o substrato de maior participa��o pol�tica. Para ele o conceito incorporaria a constata��o tocqueviliana da propens�o americana ao associativismo em suas mais diversas formas. Id�ias sobre associa��es horizontais estariam na base das rela��es entre democracia e sociedade civil, assim como o envolvimento pessoal em atividades - volunt�rias e filantr�picas e esportivas - que teriam um efeito no comportamento dos cidad�os americanos nas esferas pol�tica, econ�mica e social. Destaca que normas de reciprocidade generalizadas s�o um componente altamente produtivo de capital social. Essas normas estariam relacionadas a densas redes sociais e reduziriam o oportunismo potencialmente presente na a��o coletiva. Toda sociedade, moderna ou tradicional, autorit�ria ou democr�tica, feudal ou capitalista, seria caracterizada por redes sociais de comunica��o e troca, formal ou informal. Algumas dessas redes s�o primariamente horizontais, com agentes de poder e status equivalentes. Outras s�o verticais, ligando agentes desiguais em rela��es assim�tricas de hierarquia e depend�ncia. Entretanto, n�o existiriam tipos puros de redes, mas sim tipos em que essas rela��es est�o mescladas. As redes de engajamento c�vico, como associa��es de vizinhan�a, cooperativas, clubes esportivos e partidos apresentariam uma intera��o horizontal. Por outro lado, em algumas igrejas como a cat�lica, com sua forte hierarquia, a intera��o seria mais vertical, n�o favorecendo uma participa��o maior dos fi�is em suas atividades.

Na estrutura��o do modelo de engajamento c�vico, Putnam recupera historicamente a constru��o do capital social na It�lia a partir do estabelecimento, nos anos 70, de maior autonomia das regi�es. As mesmas regras tiveram resultados diferenciados no norte e no centro, caracterizados pela exist�ncia de uma sociedade civil organizada em numerosas institui��es e associa��es, maior desenvolvimento econ�mico e participa��o pol�tica. No sul, ao contr�rio, o �xito [fim da p�gina 52] da descentraliza��o foi limitado, devido � forte presen�a da patronagem, do personalismo, do catolicismo exacerbado e � alta desconfian�a das institui��es p�blicas, com restrita participa��o social e pol�tica de seus habitantes. Essa contraposi��o demonstraria a presen�a de maior capital social acumulado no norte-centro do pa�s, o que tem resultado em maior dinamismo econ�mico, pol�tico e cultural em contraposi��o � estagna��o do sul e �s dificuldades de implementa��o de pol�ticas p�blicas exitosas (Putnam, 1993, 1993 a, 1995, 1996). Citando Albert Hirshman, afirma que o capital social seria um recurso moral � disposi��o da sociedade que pode ser utilizado em seu pr�prio benef�cio.

Analisando a sociedade americana, Putnan (1993 a, 1995, 1995 a) apresenta dados de participa��o em atividades coletivas que indicariam a diminui��o do engajamento c�vico do cidad�o americano m�dio. Comparando a gera��o anterior � Segunda Guerra Mundial com a posterior, afirma que estaria havendo uma queda na participa��o de atividades comunit�rias, filantr�picas, e volunt�rias. Essa queda � atribu�da �s mudan�as na sociedade moderna, que levariam a um maior individualismo dos cidad�os e menor preocupa��o com atividades coletivas. Sua hip�tese, entretanto tem sido contestada por n�o considerar a mudan�a na qualidade da participa��o como resultado das transforma��es sociais recentes (Portes, 1998).

O emprego do capital social na compreens�o - ou utiliza��o para o desenvolvimento - � analisada por Evans (1997), que afirma que a sinergia Estado-Sociedade pode ser catalisada para o desenvolvimento. � necess�rio, entretanto, que o Estado tenha a capacidade e habilidade para construir um aparato burocr�tico eficiente para gerir as demandas sociais. As normas de coopera��o e redes sociais de engajamento c�vico entre cidad�os comuns podem ser incentivadas por ag�ncias p�blicas e usadas para fins de desenvolvimento (Evans, 1997: 178), atrav�s da utiliza��o de organiza��es existentes na sociedade na discuss�o e implementa��o de pol�ticas.

A estrutura das rela��es sin�rgicas entre Estado e Sociedade � explicada a partir dos conceitos, analiticamente distintos, de complementaridade e embeddedness. Complementaridade caracterizaria as rela��es de suporte m�tuo entre atores privados e p�blicos. Governos s�o mais eficientes na distribui��o de certos bens coletivos que podem ter inputs complementares distribu�dos por atores privados. Embeddedness referiria-se aos la�os que conectariam cidad�os e agentes p�blicos (funcion�rios, t�cnicos,pol�ticos), ultrapassando a separa��o p�blico e privado, sem necessariamente ser deposit�rios de rela��es de corrup��o ou rent-seeking. Assim, complementaridade e embeddedness s�o conceitos que se combinam na explica��o da sinergia Estado-Sociedade, constituindo-se em dimens�es do capital social. A complementaridade cria o potencial de sinergia mas n�o a base organizacional para a realiza��o do potencial. Embeddedness, na forma de envolvimento direto com agentes p�blicos, seria a chave para os cidad�os garantirem esfor�os organizados que sustentariam o seu envolvimento.

O contexto de cria��o da sinergia est� na quest�o exig�ncias versus constructability. Citando Putnam, Evans afirma que os estoques de capital social acumulados por longos per�odos de tempo s�o um ingrediente crucial na cria��o de um �c�rculo virtuoso� no qual o engajamento c�vico prepararia o �bom governo� e este, por sua vez, favoreceria o engajamento c�vico.

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Dessa forma, a exist�ncia de associa��es comunit�rias, igrejas, sindicatos e outras formas organizativas constituem-se em elementos b�sicos do capital social potencialmente existente numa comunidade e que pode ser utilizado de forma eficiente em pol�ticas p�blicas. O emprego ou n�o desse capital pode explicar o sucesso ou o fracasso dessas pol�ticas, e o grau de institucionaliza��o do Estado, com a exist�ncia de regras claras e com o estabelecimento de rela��es de confian�a entre Estado e Sociedade.

A aplica��o do conceito na an�lise de pol�ticas p�blicas

Analisando as pol�ticas sociais do governo brasileiro constatamos que estas, al�m de limitadas, falham sistematicamente no atendimento �s popula��es mais necessitadas de aux�lio. Clientelismo, corrup��o, desvio de verbas, todos estes elementos mant�m um fosso permanente entre Estado e Sociedade, impedindo a cria��o de rela��es de confian�a entre os atores sociais envolvidos. A percep��o do Estado - visto enquanto instrumento para atender interesses privados - e o entendimento do "p�blico" como sin�nimo de "sem dono" perpassa todas as classes sociais no Brasil, compondo nossa cultura pol�tica.

As mudan�as do Estado brasileiro nos anos 90, caracterizadas pela descentraliza��o administrativa - com o fim do planejamento econ�mico centralizado-, pela privatiza��o de empresas estatais e servi�os p�blicos e r�gido controle fiscal, resultaram, entre outras coisas, na implementa��o de pol�ticas estaduais de desenvolvimento econ�mico e de pol�ticas sociais que, ou reproduziam localmente pol�ticas federais descentralizadas, ou experimentaram programas pr�prios.

Em contraposi��o ao discurso dominante do "Estado m�nimo" presente nos diversos n�veis de governo, a forte atua��o estatal est� em algumas propostas reformistas implementadas com relativo sucesso,embora limitadas em seu alcance, mobilizando as comunidades alvo.

O Estado do Cear�, apontado como modelo da moderniza��o "social-democrata" do governo brasileiro e de suas propostas de enxugamento do papel do Estado e descentraliza��o de pol�ticas, destacou-se pelo arrojo de alguns projetos implantados na �rea de sa�de p�blica, chegando a receber pr�mios de institui��es internacionais pelos resultados satisfat�rios e apontados como exemplos da possibilidade de mobiliza��o de capital social de forma positiva em pa�ses em desenvolvimento. Outros projetos, do mesmo governo, na �rea de educa��o e gera��o de renda n�o obtiveram os resultados esperados. Um dos fatores na constru��o deste capital social est� na estabilidade pol�tica, num governo que se mant�m por quatro per�odos sucessivos ⁽⁶⁾, garantindo a continuidade dos programas implementados ⁽⁷⁾. Entretanto, outros elementos ajudam a explicar a constru��o de rela��es de confian�a entre Estado e institui��es da sociedade civil: a mobiliza��o da comunidade, a informa��o sobre direitos, [fim da p�gina 54] o acesso regular a esses direitos a partir de regras claras. Apresentaremos, a seguir, dois programas desenvolvidos pelo governo cearense, nos quais a mobiliza��o ou constru��o desse capital pode ser apontada como elemento b�sico para entender seus resultados.

O �bom governo� nas pol�ticas de sa�de: os agentes comunit�rios de sa�de ⁽⁸⁾�

O Programa de Agentes Comunit�rios de Sa�de (PACS) come�ou em 1987, sendo parte de um programa de cria��o de empregos para enfrentar a seca que atingia o Nordeste e o Estado do Cear�. Visava reduzir, em car�ter de emerg�ncia, os assustadores �ndices de mortalidade infantil atrav�s do desenvolvimento de atividades preventivas junto a m�es de rec�m-nascidos residentes nos munic�pios e comunidades com elevados �ndices de pobreza. Representava apenas 3% dos empregos criados e era financiado pelos governos Federal e Estadual. O custo per capita do programa equivalia a US$1.50 contra os US$80 dos demais programas existentes no pa�s. Cerca de 80% dos custos eram despendidos com agentes de sa�de, contratados temporariamente e por um sal�rio m�nimo mensal. Os agentes eram mulheres em sua maioria, sem nenhuma experi�ncia anterior na �rea de sa�de, e que eram selecionadas nos seus munic�pios de resid�ncia, uma vez que o programa pressupunha um conhecimento e atua��o na pr�pria comunidade de origem do agente. Estes agentes eram pagos pelo governo do Estado e supervisionados por uma enfermeira contratada pelo munic�pio com um sal�rio m�dio de US$300 por m�s.

Uma das caracter�sticas b�sicas do programa foi a descentraliza��o, organizada de forma a n�o se constituir presa f�cil do clientelismo municipal e mesmo do estadual. Com 85% das verbas financiadas pelo governo do Estado e 15% pelas prefeituras, a contrata��o de trabalhadores se deu fora dos quadros do funcionalismo municipal e estadual, no que poder�amos chamar de processo "flexibilizado": contrata��o tempor�ria, sem v�nculos empregat�cios formais.

Cabia � Secretaria Estadual de Sa�de a sele��o, contrata��o, treinamento e pagamento dos agentes de sa�de, al�m da determina��o das diretrizes b�sicas da atua��o dos envolvidos no programa. Essa sele��o e esse treinamento chegavam a durar tr�s meses, com a presen�a da equipe de t�cnicos da Secretaria de Sa�de e das enfermeiras contratadas pelas prefeituras com a realiza��o de numerosos semin�rios. Com isso, implementou-se, por um lado, uma relativa descentraliza��o operacional representada pela coordena��o dos trabalhos cotidianos dos agentes pelos munic�pios, e por outro, por uma pol�tica altamente centralizada na Secretaria Estadual, que estabelecia as diretrizes b�sicas do trabalho e gerenciava sua execu��o.

Inicialmente o programa contou com a oposi��o dos prefeitos descontentes com a perda do controle das verbas de sa�de e do uso que disso poderiam fazer em fun��o de seus interesses pol�ticos: dependendo do munic�pio, a prefeitura perdia o controle sobre 150 empregos. Para se contrapor � resist�ncia dos prefeitos, uma campanha publicit�ria do governo do Estado prometia aos cidad�os a melhora das condi��es de sa�de das crian�as do munic�pio, [fim da p�gina 55] informando-os sobre seus direitos e condicionando essa melhoria ao compromisso dos prefeitos com a contrata��o de uma enfermeira para o munic�pio e o fornecimento de espa�o f�sico para sua atua��o. Al�m disso, a presen�a dos agentes de sa�de trabalhando uniformizados, permitia ampla visualiza��o do programa, representando a efetiva presen�a do poder pol�tico em comunidades carentes, com conseq��ncias pol�ticas nada desprez�veis.

Com o sucesso progressivo do programa, capitalizado na divulga��o da queda da mortalidade infantil, a resist�ncia dos prefeitos foi cedendo e, a partir de 1989, com o fim do per�odo de emerg�ncia, o programa passou a compor a pol�tica de sa�de do Estado e, em seguida, passou a ser adotado por outros Estados ampliando sua abrang�ncia.

Entre as caracter�sticas que Tendler (1998) apontou como fundamentais para o sucesso do programa estava o contrato tempor�rio dos agentes de sa�de, fora da pesada e pouco operante estrutura do funcionalismo p�blico. Esse car�ter tempor�rio e, portanto, prec�rio e pouco seguro para o trabalhador, teria sido compensado com elementos n�o mercantis b�sicos para construir um compromisso trabalhador-comunidade: a contrata��o por m�rito e n�o a tradicional indica��o clientelista; treinamento e atualiza��o cont�nua e valoriza��o da atividade atrav�s da propaganda governamental; utiliza��o de trabalhadores da pr�pria comunidade, favorecendo o estabelecimento de rela��es de confian�a entre os agentes e os moradores; pagamento de sal�rio m�nimo regular aos agentes; a diversidade de tarefas realizadas pelos agentes e a sua obriga��o de visitar um n�mero definido de fam�lias, nas oito horas de trabalho di�rias; o conhecimento dessas exig�ncias por parte da popula��o, resultou em controle comunit�rio sobre o trabalho, uma vez que a fam�lia n�o visitada poderia denunciar o agente.

O mesmo acontecia com a enfermeira coordenadora, que teve seu status profissional valorizado no munic�pio: vincula��o direta com a Secretaria de Sa�de em Fortaleza, maior responsabilidade com o controle da equipe de agentes e autonomia da implementa��o do programa com possibilidades de adi��o de outras atividades consideradas necess�rias no munic�pio ⁽⁹⁾.

As tentativas de reivindica��es dos agentes pela formaliza��o de um contrato permanente como funcion�rios p�blicos v�m sendo rejeitadas pelo governo do Estado, que atribui o fraco desempenho dos funcion�rios � estabilidade que possuem no emprego. Uma das raz�es do bom desempenho desses agentes estaria na instabilidade de sua condi��o funcional, que implicaria num maior compromisso com a qualidade do servi�o como condi��o de continuar trabalhando.

Este programa foi tido por Evans (1997) como modelo da sinergia Estado-Sociedade, e um exemplo bem sucedido da possibilidade da mobiliza��o de um capital social pr�-existente ou de sua constru��o. Os elementos chaves dessa mobiliza��o/ constru��o estariam na continuidade de pol�ticas p�blicas (no caso cearense a perman�ncia do mesmo grupo pol�tico no controle do aparelho [fim da p�gina 56] do Estado desde 1987); estabilidade dessas pol�ticas; regras claras de funcionamento numa �rea comumente sujeita � manipula��o pol�tica e pouco eficaz em seus resultados; sua presen�a junto � popula��es normalmente desassistidas, atrav�s de vis�vel contingente de agentes de sa�de com a presta��o de servi�os b�sicos de informa��o sanit�ria; agentes da pr�pria comunidade com rela��es sociais informais relativamente sedimentadas; ampla informa��o da popula��o alvo; ado��o de regime de trabalho que utiliza a confian�a como elemento constituinte da rela��o de trabalho entre o agente e a comunidade, estabelecendo um controle social sobre o trabalho realizado.

A despeito do reconhecido bom resultado deste programa, uma quest�o permanece: esses ingredientes seriam suficientes para a mobiliza��o do capital social das comunidades ou da sociedade? Ou ainda, se poder�amos nos referir a essa constru��o quando nos deparamos com as rela��es capital-trabalho? No pr�ximo exemplo, veremos o fracasso de um outro programa, em que os elementos acima elencados come�aram a ser constru�dos, mas foram insuficientes para estabelecer uma sinergia Estado-Sociedade, pela cria��o de rela��es assim�tricas entre os atores envolvidos.

O "mau governo" nas pol�ticas de gera��o de renda:
as cooperativas de produ��o industrial ⁽¹⁰⁾�

O projeto de instala��o de cooperativas de produ��o industrial teve in�cio em 1994 e objetivava atrair empresas do setor do vestu�rio, que utilizam trabalho intensivo, pela possibilidade de redu��o de custos com a terceiriza��o da produ��o em cooperativas de trabalhadores, organizadas pelo Estado em cidades do interior.

O projeto de parceria Estado/ Empresas pressupunha, da parte do primeiro: ampla divulga��o do programa nos munic�pios que receberiam as cooperativas, detalhando as vantagens que os trabalhadores teriam no formato �cooperativa�, com possibilidade de ganhos acima do sal�rio m�nimo num local em que os ganhos m�dios n�o chegavam a meio sal�rio; infra-estrutura - o governo Estadual, juntamente com as prefeituras, garantiria local de trabalho atrav�s da constru��o de pr�dios ou permiss�o de utiliza��o de pr�dios j� existentes; pagamento, �s vezes, de �gua e energia el�trica; treinamento oferecido pelo SENAI e empresas parceiras; bolsa-treinamento paga por dois meses aos trabalhadores; sele��o de trabalhadores na pr�pria comunidade; envolvimento de diversas institui��es no Programa, como SENAI e SEBRAE, Organiza��es Estaduais de Cooperativas, Prefeituras, Governo do Estado e �rg�os do Governo Federal.

As empresas privadas, parceiras do Estado, entrariam com equipamentos cedidos em comodato �s cooperativas ou garantia para empr�stimos junto a bancos p�blicos; pessoal qualificado na supervis�o do trabalho e compra da produ��o das cooperativas.

O objetivo do programa seria ben�fico para o Estado, para as empresas, [fim da p�gina 57] para as comunidades e cidades envolvidas e para os trabalhadores. Para o Estado, pela atra��o de empresas de outras regi�es do pa�s que criariam empregos em cidades do interior, dinamizando a economia da regi�o e minorando problemas sociais, apesar da ren�ncia fiscal explicitada no projeto; para as comunidades e cidades envolvidas, situadas no interior do semi-�rido nordestino, estagnadas economicamente, a possibilidade de desenvolver atividades industriais e din�micas com maior circula��o monet�ria, aumento do consumo e da arrecada��o de impostos; para as empresas, a oportunidade de baratear o custo da produ��o, com baixo n�vel de investimento direto e com trabalhadores organizados em cooperativas, o que transferia a estas o �nus da gest�o do trabalho mantendo, entretanto, o controle da produ��o; para os trabalhadores, a possibilidade de uma ocupa��o e ganhos regulares, de uma qualifica��o profissional, de n�o ter que migrar com as sucessivas secas da regi�o.

Em tese, tal qual o programa de agentes comunit�rios de sa�de, o programa de implanta��o de cooperativas estava cheio de boas inten��es, com o objetivo de gerar renda para uma popula��o carente com o incremento das atividades econ�micas do Estado atrav�s da interioriza��o da industrializa��o.

Entretanto, o programa tinha alguns v�cios de origem que comprometeram sua implementa��o. Primeiramente, a parceria com empresas privadas. As parcerias foram obtidas com ren�ncia fiscal e promessa de um tipo de organiza��o da produ��o que reduziria os custos e os problemas com a for�a de trabalho: o trabalho associado em cooperativas de produ��o. A possibilidade de trabalhar com cooperativas pressupunha a elimina��o dos gastos com obriga��es sociais, assim como os da manuten��o de uma estrutura administrativa para o gerenciamento da for�a de trabalho. Como a empresa mantinha o controle efetivo sobre o trabalho da cooperativa atrav�s de supervisores de qualidade, da imposi��o do layout da produ��o, da "sugest�o" de normas disciplinares, al�m de manter seus funcion�rios nos mesmos pr�dios ou em pr�dios ao lado, na realidade administrava a cooperativa. Dessa forma, a cooperativa funcionava mais como um artif�cio � legisla��o trabalhista, escamoteando rela��es salariais. A autonomia dos trabalhadores das cooperativas revelou-se uma fic��o. As cooperativas passaram a funcionar como departamento das empresas, embora, formalmente, fossem cooperativas.

A aus�ncia de autonomia e, conseq�entemente, a semelhan�a entre a cooperativa e a empresa tradicional, a n�o ser pela aus�ncia dos chamados direitos sociais impl�citos na rela��o salarial formal, criou entre os trabalhadores a sensa��o de engodo, a perda de confian�a na a��o estatal e empresarial.

Por outro lado, como acontece em todo investimento privado, este se manteve enquanto o lucro compensou, retirando-se quando a conjuntura tornou-se desfavor�vel. Algumas empresas estabeleceram contratos de cinco anos com as cooperativas, mas nem todas observaram os contratos firmados, seja por incapacidade gerencial, por problemas de mercado, seja pela exist�ncia de op��es mais lucrativas. Com isso as cooperativas funcionaram de forma inst�vel, com as empresas reduzindo encomendas, ou simplesmente abandonando projetos, comprometendo n�o apenas ganhos dos trabalhadores, mas todo um projeto de gera��o de renda que envolvia milhares de trabalhadores em diversas cidades do Estado. Rompia-se, dessa forma, n�o apenas contratos, mas tamb�m a [fim da p�gina 58] possibilidade de viabilizar: um projeto que pressupunha a organiza��o comunit�ria da produ��o vinculada a redes econ�micas mais amplas; o estabelecimento de rela��es de confian�a est�veis entre os parceiros envolvidos na produ��o.

Isto nos leva ao segundo ponto. Para as cidades e comunidades que se beneficiaram, inicialmente, com a maior circula��o financeira proveniente da instala��o das cooperativas, os problemas que se seguiram mostraram a fragilidade do projeto governamental. Os empregos criados rapidamente desapareceram. A atividade conjunta de diversas institui��es na organiza��o das cooperativas a n�vel local como Centros Sociais Urbanos, Lyons Club e prefeituras n�o implicou em nenhuma continuidade associativa. Os trabalhadores foram para a produ��o, e como a propriedade cooperativa era apenas formal os ganhos associativos limitaram-se, em alguns casos, a tentativas de greve para obter melhorias nas condi��es de trabalho e den�ncias sobre essas condi��es.

As cooperativas foram, progressivamente, sendo fechadas, quer seja pela inviabilidade econ�mica de suas parceiras-tutoras, pelo desinteresse das empresas, ou por decis�o judicial. A instabilidade das encomendas, dos ganhos, e os "n�o direitos" provocaram numerosas reclama��es trabalhistas contra as "falsas cooperativas" e o trabalho assalariado disfar�ado, que culminou com campanha de den�ncias na imprensa da capital, desgastando o governo Estadual e obrigando-o a retirar formalmente o apoio �s cooperativas que tinha organizado. Algumas se transformaram em empresas normais, por decis�o judicial, outras, simplesmente desapareceram.

Comparativamente ao Programa de Agentes de Sa�de, o programa de instala��o de cooperativas mobilizou distintos agentes, informa��es, recursos da comunidade e do Estado, mas deixou de lado a confian�a entre os atores envolvidos. Enquanto no primeiro essa confian�a foi conquistada atrav�s dos benef�cios percebidos pela a��o estatal, representada pelos agentes de sa�de, no segundo ela foi perdida pela liga��o do Estado com as tentativas de burla de direitos sociais, na parceria com empresas. Se num primeiro caso a mobiliza��o do capital social da comunidade foi efetiva, no segundo ela n�o se concretizou: as informa��es sobre cooperativas para os trabalhadores foram insuficientes. Os trabalhadores pouco entenderam o que as cooperativas significavam e em seu cotidiano elas n�o faziam sentido. Eram parceiros numa rela��o assim�trica, na qual os benef�cios pediam pesadamente para um lado apenas.

Assim, a constru��o de rela��es sin�rgicas Estado-Sociedade � um processo que n�o somente exige regras claras entre os parceiros, como tamb�m estabilidade e continuidade de pol�ticas, assim como estas devem levar em conta os interesses de todos os envolvidos. Quando o Estado, deliberadamente, beneficia um dos lados apenas, por mais que invista na mobiliza��o dos recursos existentes na comunidade, seu �xito � limitado, o que pode explicar o fracasso de pol�ticas implementadas. O capital social, entendido como recurso presente na comunidade n�o � suficientemente constru�do ou mobilizado, ou ainda, mobilizado de forma negativa inviabilizando a continuidade de projetos.

[fim da p�gina 59]

Usos e abusos do conceito

O conceito de capital social soma-se aos conceitos de capital f�sico e humano (educa��o, treinamento e trabalhadores saud�veis como fator de produtividade), capital econ�mico e capital cultural, acrescentando a estes os elementos subjetivos presentes nas rela��es sociais e n�o imediatamente utilit�rios ou objetivos em sua constitui��o (normas, valores, redes sociais), mas que possibilitam o m�tuo benef�cio dos envolvidos nessas rela��es, de informa��es �teis na vida cotidiana, e na organiza��o de pol�ticas p�blicas.

Uma das cr�ticas recorrentes ao conceito est� em seu uso indiscriminado e amplo, em que as rela��es sociais seriam transformadas em "capital". O conceito, que incorpora os processos de intera��o, normas, funcionalidade, redes sociais, comunidade, solidariedade, subjetividade, termina por misturar diversas tradi��es sociol�gicas, pretendendo explicar muita coisa, com resultados pol�micos.

Um exemplo de como o conceito pode ser utilizado para explicar situa��es opostas � dado por Fukuyama (1995) ao relatar a perda, pela revolu��o sovi�tica, das redes pr�-existentes constru�das pela igreja ortodoxa, com o desmonte das rela��es sociais nela baseadas e as dificuldades enfrentadas, pelo ent�o novo regime, para restaurar normas de confian�a. Fukuyama utiliza o conceito para destacar a import�ncia das organiza��es sociais e como o Estado pode destruir recursos da sociedade. Utilizando o mesmo conceito Buroway (1997), referindo-se ao desmonte, na era p�s-sovi�tica, das rela��es sociais constru�das durante a vig�ncia do regime socialista, aponta o desmonte do aparelho estatal como causa do atual caos da situa��o da R�ssia. Buroway compara a situa��o russa com a atual transi��o chinesa para uma economia de mercado, apontando as vantagens da estabilidade do governo chin�s e do funcionamento das institui��es, o que explicaria o �xito chin�s em contraposi��o � crise russa, destacando a import�ncia das rela��es sociais constru�das pelo Estado e sua estabilidade no sucesso ou fracasso de mudan�as sociais.

O caso das pol�ticas de Estado desenvolvidas pelo Cear� permite, igualmente, perceber as dificuldades da operacionaliza��o do conceito e seu grau de generaliza��o. O sucesso de determinadas pol�ticas pode ser explicado pela adequada mobiliza��o de capital social , assim como o fracasso de outras pela n�o mobiliza��o do capital social existente na sociedade.

A continuidade do governo garantiu a estabilidade de algumas pol�ticas: um elemento fundamental no estabelecimento de rela��es de confian�a da sociedade com o Estado entre os atores sociais. No programa de Agentes Comunit�rios de Sa�de a din�mica centraliza��o/ descentraliza��o com o emprego de pessoas da comunidade na realiza��o de tarefas voltadas ao bem comum - a presta��o de servi�os b�sicos, de informa��o na preven��o da mortalidade infantil entre pessoas carentes; o trabalho aut�nomo de enfermeiras; e o forte controle realizado pela Secretaria de Sa�de do Estado - tornou-o mais vis�vel para essas popula��es, que passaram a identific�-lo com pol�ticas voltadas ao bem comum, obrigando a participa��o de v�rios setores pol�ticos resistentes ao programa.

No segundo, ao contr�rio, o intuito de atrair empresas, oferecendo for�a de trabalho barata e d�cil, criou uma situa��o inicial de desconfian�a entre os [fim da p�gina 60] trabalhadores, o que jogou por terra poss�veis benef�cios que o programa chegasse a trazer por algum tempo, como maior circula��o monet�ria e consumo nos munic�pios, aumento da renda dos trabalhadores e de qualifica��o. Isto com o envolvimento de v�rios atores institucionais e o alto grau de informa��o e propaganda que o projeto envolveu. Entretanto, desde o in�cio, as pretensas cooperativas contaram com a desconfian�a dos trabalhadores e suas associa��es, como a A��o Cat�lica, e sindicatos que as combateram como engodo. Tivemos assim uma mobiliza��o negativa do capital existente.

Entre os Agentes Comunit�rios de Sa�de, houve tentativas de mobiliza��o para contrata��o permanente pelo Estado, que vem recusando a reivindica��o, sem que isto tenha comprometido o programa, dado seu car�ter de utilidade p�blica reconhecido socialmente, o que n�o aconteceu com as cooperativas (e as empresas que a sub-contratavam), envolvidas na desconfian�a da sociedade e em complica��es jur�dicas que determinaram seu fim.

Em outros termos, tivemos, por um lado, um capital social mobilizado e por outro um capital social desperdi�ado numa pol�tica de gera��o de renda e de atra��o de investimentos industriais que desconsiderou os interesses de todos os atores envolvidos.

Podemos dizer que o capital social sozinho � insuficiente para explicar o sucesso ou fracasso da a��o estatal, uma vez que outros elementos devem ser considerados. Entretanto, como instrumental de an�lise, possibilita um novo olhar para fen�menos sociais, econ�micos e pol�ticos que, na maioria das vezes, s�o desconsiderados: o das redes sociais informais estabelecidas entre os atores sociais e das normas constru�das como resultado dessas rela��es, assim como a import�ncia de elementos subjetivos como confian�a na compreens�o da a��o social. As rela��es de confian�a estabelecidas informalmente pelos indiv�duos em suas redes sociais - e seu incremento na sociedade mais ampla - podem resultar em benef�cios coletivos. Recupera-se assim o sentido de comunidade - fortemente presente, por exemplo na sociedade americana, com seu alto grau de associativismo volunt�rio - nas formas associativas informais existentes em grupos sociais distintos em sociedades as mais diversas. Nenhuma apologia ao trabalho volunt�rio ou associativismo em substitui��o ao Estado como prega a ideologia neoliberal mas, ao contr�rio, uma presen�a forte do Estado legitimada pela sociedade civil representada nas mais diversas institui��es e associa��es volunt�rias.

A teoria do capital social permite, assim, analisar fen�menos presentes no comportamento social e pode ser operacionalizada na implementa��o de pol�ticas p�blicas. Embora controverso em sua aplicabilidade, o conceito possui um car�ter explicativo, se constituindo num instrumental importante a ser utilizado ou mobilizado na busca de pol�ticas sociais transparentes e na constru��o efetiva de rela��es de confian�a entre Estado e Sociedade e, da�, nos aproximarmos do que seriam boas pol�ticas ou bons governos.

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Notas

1) Professor do Programa de P�s-Gradua��o em Sociologia da Universidade Federal da Para�ba (Campus I - Jo�o Pessoa).

2) Nos baseamos em dois artigos de revis�o do conceito: Woolcook (1998) e Portes (1998).

3) A��o racional, baseada na id�ia da exist�ncia de uma correla��o racional entre meios e fins. Veja-se Coleman (1990).

4) Possuindo, igualmente, um car�ter conservador.

5) Veja-se tamb�m Portes (1998).

6) Tr�s per�odos com o governador Tasso Jereissati e um com o governador Ciro Gomes, do mesmo grupo.

7) Um exemplo dessa estabilidade e sucesso de pol�ticas p�blicas, numa perspectiva pol�tica distinta pode ser vista em an�lises do caso da prefeitura petista de Porto Alegre.

8) Esse item � baseado em Tendler (1997).

9) Tendler exemplifica a ado��o de programa de esclarecimento sobre doen�as sexualmente transmiss�veis implementadas a partir da constata��o de que as pr�prias agentes estavam contaminadas e n�o sabiam como tratar (1998).

10) Sobre as cooperativas de produ��o no nordeste veja-se Moreira (1997), Lima (1997, 1998, 1999, 2000) nos quais este item esta baseado.



[in�cio da p�gina 63]

RESUMO
A TEORIA DO CAPITAL SOCIAL
NA AN�LISE DE POL�TICAS P�BLICAS

Neste artigo apresentamos uma discuss�o introdut�ria do conceito de "capital social" amplamente utilizado na sociologia norte-americana, principal-mente pela chamada 'sociologia econ�mica do desenvolvimento'. O conceito refere-se a caracter�sticas presentes nas redes sociais informais desenvolvidas pelos indiv�duos em sua vida cotidiana, normas de reciprocidade, informa��o e confian�a, que podem resultar em numerosos benef�cios diretos ou indiretos, em termos pessoais e coletivos. Seu alcance propicia desde o estudo de fam�lia e grupos sociais restritos, at� situa��es macro presentes em sociedades complexas, permitindo a compreens�o do funcionamento de institui��es e pol�ticas implementadas. Como modelo de sua aplica��o na an�lise de pol�ticas sociais, apresentamos dois programas sociais desenvolvidos pelo governo do Estado do Cear�, que possuem as condi��es da chamada "mobiliza��o do capital social", discutindo seus resultados.
PALAVRAS-CHAVE: Capital Social; Redes sociais; Regras e Normas Sociais; Engajamento C�vico.

ABSTRACT
THE SOCIAL CAPITAL THEORY
IN THE ANALYSIS OF PUBLIC POLITICS

This paper aims to present an introduction of "social capital" concept, with large use in the North American Sociology, mainly in the so-called 'Sociology of Economic Development'. It is composed of the norms of reciprocity, information and truth, within the informal social networks developed for individuals in their daily life. Social capital can have many direct and indirect benefits for individuals both personally and collectively. In this paper are analyzed two polices developed by the government of Cear�. The mobilization of Social Capital in these policies is assessed and their result.
KEYWORDS: Social Capital; Social Nets; Rules and Social Norms; Civic Engagement.

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