Qualquer reflex�o sobre Pol�ticas P�blicas de corte social implica na compreens�o do conceito de pol�tica social, cuja recorr�ncia pr�via se expressa pela necessidade de uma reflex�o sobre as origens e o desenvolvimento do que se convencionou denominar de Welfare State.
O termo pol�tica social, enquanto referenciado � atua��o governamental no campo das Pol�ticas P�blicas de corte social, se expressa por um emaranhado conceitual que aponta uma maior recorr�ncia a tr�s modelos explicativos:
Um modelo eminentemente de car�ter econ�mico que procura explicar o surgimento e desenvolvimento da pol�tica social enquanto a��o voltada para a qualifica��o da for�a de trabalho, bem como de sua recupera��o, tendo em vista atender �s demandas do sistema capitalista de produ��o.
Um modelo explicativo, de conte�do evolucionista, que indica a evolu��o da vida social moderna, com conseq�ente destrui��o dos mecanismos tradicionais de solidariedade gerador de necessidade da a��o p�blica como substitutiva das pr�ticas baseadas na solidariedade e na a��o m�tua enquanto determina��o para a emerg�ncia e desenvolvimento da pol�tica social nas sociedades capitalistas.
Um modelo de base pol�tica que aponta a necessidade de legitima��o do poder como explica��o da atua��o estatal no �mbito das pol�ticas sociais que, al�m de constituir uma base valorativa comum na sociedade, atenderia �s demandas universais.
Outras explica��es, menos recorrentes, para justificar as pol�ticas sociais, expressam a necessidade de normatiza��o da vida social, domesticando, sobretudo, as camadas sociais subordinadas atrav�s da dissimina��o de um modo de vida considerado apropriado pelas classes dirigentes; o interesse das burocracias em alargar sua esfera de poder e aumentar sua visibilidade, o que se faria atrav�s das pol�ticas governamentais; demandas de grupos organizados que d�o origem a pol�ticas voltadas para o atendimento de suas necessidades.
Todavia, � no estudo de Alber (1986) que busco o fundamento para as explica��es te�ricas mais sistematizadas, capazes de dar conta das origens e do desenvolvimento do Welfare State. Nesse sentido, considero dois modelos b�sicos, representados pelos Pluralistas e pelos Marxistas, ambos apresentando uma vertente de tradi��o funcionalista e outra de tradi��o conflitualista.
Em termos gerais, os Pluralistas assumem uma posi��o que atribui �s origens do desenvolvimento do Welfare State como decorr�ncia do desenvolvimento do capitalismo em termos de moderniza��o, industrializa��o [fim da p�gina 29] e urbaniza��o. Isto �, o Welfare State � produto geral dos processos de crescimento e diferencia��o decorrentes da moderniza��o da sociedade.
Na vers�o funcionalista, os Pluralistas percebem as pol�ticas sociais como relacionadas �s exig�ncias impostas pelo crescente aumento dos riscos decorrentes dos processos de industrializa��o e urbaniza��o.
Na vers�o conflitualista, os Pluralistas admitem que as pol�ticas sociais expressam demandas crescentes em decorr�ncia dos processos de mobiliza��o social e pol�tica.
Para os Marxistas, a pol�tica social � produto espec�fico do desenvolvimento capitalista, considerada indispens�vel para garantir a acumula��o do capital, bem como para regular os conflitos de classe.
Na vers�o marxista funcionalista, a pol�tica social � vista como exig�ncia do pr�prio desenvolvimento econ�mico, considerando a amea�a que esse processo representa para a reprodu��o da for�a de trabalho, a partir da exacerba��o da explora��o capitalista.
Na vers�o conflitualista, os Marxistas partem das transforma��es estruturais, mas relacionam, mais especificamente, o desenvolvimento das pol�ticas sociais ao processo pol�tico da luta de classes.
Guardadas suas especificidades, Pluralistas e Marxistas assumem uma posi��o dedutivista que aponta como determina��o fundamental do Welfare State uma explica��o de base estrutural que destaca as exig�ncias do desenvolvimento do modo de produ��o capitalista, sendo que os Pluralistas e Marxistas Conflitualistas privilegiam, no quadro de explica��o que formulam, as demandas sociais provenientes "de baixo" (movimento oper�rio) e iniciativas "do alto" (elites ou setores dominantes na defesa do pr�prio poder).
A seguir, desenvolvo uma argumenta��o mais detalhada desses modelos, ilustrando com alguns autores, de modo a explicitar os pontos comuns das duas abordagens, mas sobretudo, suas especificidades.
Os Pluralistas, que apresentam perspectiva funcionalista, s�o vinculados a um corpo te�rico de tradi��o durkheiminiana (Wilenski, Lebeaux, Achinger) que considera o Welfare State como produto de uma crescente necessidade de tutela social em decorr�ncia da desorganiza��o produzida pela industrializa��o e urbaniza��o, com generaliza��o de situa��es de riscos crescentes em termos do n�mero de trabalhadores dependentes, de desempregados, de anci�es, ao mesmo tempo em que se verifica um decl�nio do potencial assistencial das redes e grupos sociais prim�rios, ampliando-se as oportunidades de individualiza��o. Por outro lado, verifica-se crescente disponibilidade de recursos nas m�os do Estado, em decorr�ncia do pr�prio desenvolvimento econ�mico. Nessa perspectiva, o Welfare State � percebido como mecanismo centralizado capaz de criar novas formas de solidariedade para resolver os problemas da divis�o e especializa��o do trabalho.
A teoria da moderniza��o, que fundamenta essa perspectiva, percebe, como geral e inexor�vel, o progresso que vai conduzir o surgimento e desenvolvimento do Welfare State.
A partir desse quadro, os Pluralistas Funcionalistas apontam as seguintes [fim da p�gina 30] hip�teses para justificar o Welfare State:
os sistemas de seguridade social s�o introduzidos em todos os pa�ses industrializados e urbanizados;
as varia��es podem ser explicadas pelo in�cio do processo de industrializa��o (vari�vel temporal);
com o desenvolvimento do capitalismo, d�-se o crescimento do n�mero de trabalhadores dependentes e de anci�es, ampliando-se as situa��es de risco e diminuindo o potencial assistencial dos grupos prim�rios; a diferencia��o e mobilidade social, bem como crescente disponibilidade de recursos � disposi��o do Estado propiciam a advento do Wefare State (Aureliano & Draibe, 1989: 102-104).
Os Pluralistas Conflitualistas, por sua vez, levam em conta a din�mica dos conflitos sociais e pol�ticos, para al�m das hip�teses meramente de car�ter estrutural, sendo que uns enfatizam as press�es "de baixo", decorrentes da a��o dos setores subalternos e outros destacam as press�es oriundas "do alto" decorrentes das a��es das elites dominantes.
Para os primeiros, s�o levantadas as seguintes hip�teses:
os sistemas de seguridade social decorrem da universaliza��o do direito de voto;
esses sistemas decorrem da mobiliza��o e organiza��o oper�ria.
Para os segundos, as hip�teses s�o outras:
quanto menor a legitimidade democr�tica do regime, tanto maior a disposi��o das elites em introduzir pol�ticas em resposta � mobiliza��o oper�ria;
quanto mais fraca a burguesia, mais a pol�tica social � introduzida como resposta preventiva � mobiliza��o oper�ria (Aureliano & Draibe, 1989: 103).
Em resumo, os funcionalistas conflitualistas real�am a institucionaliza��o dos direitos de cidadania e a eleva��o da demanda por "eq�idade", tendo como pano de fundo o princ�pio da igualdade perante a lei, bem como real�am a competi��o pelo voto, a crescente influ�ncia dos sindicatos, o maior peso da representa��o parlamentar dos partidos oper�rios como determina��o do Welfare State. Nessa perspectiva, destaca-se Marshal (1967; 1975) que situa o surgimento da pol�tica social como decorr�ncia da institucionaliza��o dos direitos sociais em rela��o ao desenvolvimento dos direitos civis e pol�ticos numa luta social que durou tr�s s�culos.
No campo funcionalista de tradi��o durkeiminiana da teoria da moderniza��o, conv�m ressaltar a figura de Peter Flora como representante do que se denomina de Modelos Integrados, na medida em que este autor procura conciliar elementos da teoria da moderniza��o com elementos da teoria do desenvolvimento pol�tico a partir da indica��o de tr�s categorias de fatores: os processos de mobiliza��o que estimulam solu��es pol�ticas, as iniciativas estatais voltadas para garantir a ordem interna e a solidariedade pol�tica internacional.
Portanto, procurando associar a explica��o de base estrutural com [fim da p�gina 31] explica��o pol�tica, Flora admite que o Welfare State, nas sociedades industriais, emerge face a problemas originados da moderniza��o, todavia, admite que, no plano institucional, as solu��es variam conforme fases e caracter�sticas do processo de desenvolvimento pol�tico. Isto significa que s�o os processos mais gerais da moderniza��o que configuram o quadro explicativo mais relevante para compreens�o das origens do Welfare State, por�m esses processos devem ser considerados apenas como ponto de partida para essa explica��o, � qual devem ser acrescidas outras condi��es no campo pol�tico e pol�tico-institucional.
Nesse sentido, as varia��es do Welfare State se explicam pela varia��o dos problemas sociais e pol�ticos, determinados pelo processo de moderniza��o quanto pela potencialidade das estruturas sociais intermedi�rias, constituindo-se resposta � crescente demanda por igualdade s�cio-econ�mica, o que se relaciona com alto grau de centraliza��o pol�tica, o n�vel de envolvimento em conflitos internacionais e a menor influ�ncia dos conflitos confessionais, t�cnicos e ling��sticos (Flora & Hindemeiner, 1982; Flora, 1981).
Os Marxistas Funcionalistas, de modo geral, consideram a pol�tica social como resultado do desenvolvimento s�cioecon�mico, mas como uma exig�ncia do pr�prio modo de produ��o capitalista. A prote��o social se expande devido aos efeitos negativos e crescentes do processo produtivo e a socializa��o crescente dos custos de reprodu��o da for�a de trabalho.
A tese central � que a pol�tica social emerge como resposta �s exig�ncias do sistema para fazer face aos efeitos negativos crescentes do processo produtivo e da crescente socializa��o dos custos de reprodu��o da for�a de trabalho, o que se desdobra nas seguintes teses:
a pol�tica social nasce com os prim�rdios do capitalismo industrial para regular a participa��o - exclus�o no mercado de trabalho;
nasce para proteger o desemprego, fen�meno t�pico e c�clico do processo de acumula��o capitalista;
� introduzida e institucionalizada por exig�ncia da din�mica monopolista de acumula��o de capital para atenuar a conseq�ente explos�o da m�o-de-obra excedente, tornando a interven��o do Estado necess�ria para garantir a mais-valia, atrav�s da reprodu��o da for�a de trabalho e do controle sobre as classes sociais (garantia de paz social).
Para os Marxistas e Neomarxistas Conflitualistas, a indica��o estrutural � apenas uma determina��o gen�rica, o que destacam � a for�a crescente do movimento oper�rio, considerado o principal sujeito dos sistemas de prote��o social, ao apresentar demandas e provocar rea��es no comportamento dos setores dominantes. Nesse sentido, as press�es "de baixo" produzem forte correla��o positiva entre os graus da consci�ncia e da organiza��o da classe oper�ria, a organiza��o sindical e pol�tica dos trabalhadores e a emerg�ncia do Welfare State provocam uma rea��o "do alto", isto �, a mobiliza��o oper�ria provoca mais concorr�ncia entre os setores dominantes que s�o obrigados a constituir alian�a, bem como conduzem � maior centraliza��o e autonomia do aparato estatal, propiciando as condi��es para o desenvolvimento das pol�ticas [fim da p�gina 32] sociais.
Enquanto os Pluralistas Conflitualistas destacam o poder do voto universal, a capacidade administrativa crescente do Estado e a busca de amplia��o de poder e compet�ncia da burocracia, os Marxistas Conflitualistas destacam os protestos e as greves como press�o da organiza��o oper�ria na demanda por prote��o social.
Considerando a heterogeneidade do campo marxista na explica��o das origens e desenvolvimento do Welfare State no quadro constru�do por Alber (1986) (2), o autor destaca tr�s explica��es para o Welfare State:
aqueles que apresentam a pol�tica social como tutela da acumula��o capitalista, o Estado assumindo a corre��o dos efeitos negativos;
aqueles que percebem a pol�tica social como estrat�gia de controle social;
e o que denomina de modelos integrados que procura associar a determina��o estrutural com a determina��o pol�tica(3).
Ilustrativamente, passo a considerar alguns autores que apresentam esses modelos explicativos.
Pol�tica Social como Tutela da Acumula��o Capitalista
Nesse campo se situam Offe/Lehardt e O' Connor.
Offe (1972), considera o conceito de Welfare State muito vago, permitindo a qualquer um formular sua defini��o, mas registra consenso entre conservadores, liberais e socialistas sobre sua exist�ncia em sociedades capitalistas enquanto instrumento eficiente de controle econ�mico, apresentando-se como mecanismo econ�mico, social e pol�tico do capitalismo avan�ado, o qual n�o alterou substancialmente a coexist�ncia de pobreza e aflu�ncia e, muito menos, resolveu a contradi��o b�sica de toda sociedade capitalista: l�gica da produ��o industrial por lucro e l�gica das necessidades humanas, que tem sido apenas suavizada e modificada em poucos aspectos.
O autor aprofunda sua reflex�o apresentando o que denomina caracter�sticas negativas do Welfare State, assim formuladas:
O Welfare State n�o apresenta semelhan�a ao que os te�ricos marxistas consideram processo revolucion�rio, isto �, mudan�a estrutural b�sica. O que ocorre � a identifica��o de novos elementos no interior das sociedades capitalistas, mas n�o mudan�as b�sicas, posto que n�o s�o alteradas as rela��es econ�micas e pol�ticas de poder;
Apesar do termo welfare apresentar uma conota��o que sugere atitude paternalista por parte do Estado em benef�cio das classes inferiores, empresas corporativas de neg�cio t�m sido contempladas com uma propor��o maior de benef�cios;
O Welfare State n�o pode lidar diretamente com necessidades humanas prim�rias; apenas procura compensar os novos problemas que s�o [fim da p�gina 33] criados no desenvolvimento industrial, tornando-se mecanismo compensat�rio da deteriora��o da vida social causada pelo capitalismo industrial;
O desenvolvimento do Welfare ocorre em relativa independ�ncia da controv�rsia do debate ideol�gico, apresentando limites estreitos, de modo que os programas partid�rios e as elei��es parecem ter pouca influ�ncia sobre o or�amento estatal destinado a programas sociais. O mais importante para determinar pol�ticas s�o vari�veis econ�micas e sociais, como: aumento da produtividade, mobilidade social, n�vel tecnol�gico das industrias b�sicas, tamanho e competi��o da for�a de trabalho, idade da popula��o e outros indicadores macroecon�micos e macrosociol�gicos.
Em resumo, Offe admite, no texto citado, que a l�gica do Welfare State n�o expressa objetivos de car�ter humano, mas a preven��o de um desastre social potencial em decorr�ncia da contradi��o b�sica do capitalismo: lucro e necessidades humanas. Nessa mesma linha de racioc�nio, Offe & Lenhardt partem do questionamento sobre como surge a pol�tica social a partir dos problemas espec�ficos de uma estrutura econ�mica de classes, baseada na valoriza��o privada do capital e no trabalho livre e quais s�o as fun��es que assume face a essas estruturas. A partir das quest�es, os autores admitem que "a pol�tica social � a forma pela qual o Estado tenta resolver o problema da transforma��o duradoura de trabalho n�o assalariado em trabalho assalariado" (Offe & Lenhardt, 1984: 15).
Para fundamentar esse conceito, referem-se a uma proletariza��o "passiva" e "ativa", sendo que a primeira decorre da destrui��o das formas de trabalho e de subsist�ncia existentes, n�o significando que os indiv�duos atingidos por esta "desapropria��o" passem espontaneamente para o Estado denominado de proletariza��o "ativa", ou seja, passem a oferecer automaticamente sua for�a de trabalho no mercado, desenvolvendo a socializa��o necess�ria � constitui��o de uma classe de trabalhadores assalariados, isto �, uma socializa��o segundo o modelo da mercadoria.
Nesse sentido, a pol�tica social se constitui numa estrat�gia estatal de integra��o da for�a de trabalho na rela��o de trabalho assalariado, sendo sua principal fun��o regulamentar a proletariza��o, portanto, n�o constituindo rea��o do estado aos "problemas" da classe oper�ria, mas, antes, contribui para sua pr�pria constitui��o (Offe & Lenhardt, 1984: 22).
Al�m da fun��o constitutiva da classe oper�ria, o Welfare State desempenha outras:
prepara��o repressiva e socializadora da proletariza��o;
estabiliza��o da coletiviza��o compuls�ria dos riscos;
controle quantitativo do processo de proletariza��o atrav�s da presta��o de servi�os e regulamenta��o do uso "adequado" de tais servi�os (Offe & Lenhardt, 1984: 22).
O'Connor (1977) � tamb�m evocado como aquele marxista que situa a pol�tica social como tutela da acumula��o capitalista ao desenvolver a tese de que o crescimento do setor monopolista exige a socializa��o dos custos relativos [fim da p�gina 34] � for�a de trabalho, al�m de produzir um excesso que tamb�m requer a pol�tica social para pacifica��o.
Segundo esse autor, o Estado capitalista � obrigado a desempenhar duas fun��es b�sicas e, muitas vezes, contradit�rias: acumula��o e legitima��o, de modo que se fa�a poss�vel uma lucrativa acumula��o de capital. Ao se envolver no processo de acumula��o tem que faz�-lo mistificando sua pol�tica. Da� as despesas estatais apresentam car�ter duplo correspondente �s duas fun��es b�sicas que exercem: capital social e despesas sociais.
Capital social � a despesa exigida para acumula��o privada, apresentando-se como investimento social (despesas com projetos e servi�os que rebaixam o custo de reprodu��o do trabalho). As despesas sociais se referem a projetos e servi�os exigidos para manuten��o da harmonia social.
O'Connor ressalta que quase todas as ag�ncias estatais ficam envolvidas nas fun��es de acumula��o e legitima��o e quase todas as despesas p�blicas t�m esse duplo car�ter.
A partir desse referencial, o autor sugere duas teses b�sicas.
A primeira � a de que o crescimento do setor estatal e da despesa estatal constitui base do crescimento do setor monopolista e da produ��o total, isto �, o "o crescimento do Estado, tanto � causa quanto efeito do capital monopolista" (O'Connor, 1977: 21). Isso significa que "a socializa��o dos custos do investimento social e do capital de consumo de car�ter social aumenta com o tempo e � cada vez mais necess�ria � acumula��o lucrativa do capital monopolista" (O'Connor, 1977: 21). Isso porque o crescimento do setor monopolista, segundo O'Connor, � irracional no sentido de provocar desemprego, pobreza, estagna��o econ�mica etc. e, para que a realidade das massas seja assegurada e garantida a legitimidade do Estado, este tem de responder �s demandas daqueles que sofrem os "custos" do crescimento econ�mico. Em resumo, "o crescimento do capital monopolista gera a expans�o crescente das despesas sociais" (O'Connor, 1977: 22).
A segunda tese b�sica formulada por O'Connor indica a acumula��o de capital social e de despesas sociais como um processo contradit�rio que cria tend�ncias para crises econ�micas, sociais e pol�ticas, fazendo com que "a socializa��o dos custos e a apropria��o privada dos lucros gerem uma crise fiscal, ou uma 'brecha estrutural' entre as despesas do Estado e suas rendas" (O'Connor, 1977: 22). Em segundo plano, o autor considera a apropria��o do poder do Estado para finalidades particularistas como causa de exacerba��o da crise fiscal.
Pol�tica Social como Estrat�gia de Controle Social
Ainda no campo marxista, a discuss�o sobre origens e desenvolvimento do Welfare State, que situa a pol�tica social como estrat�gia de controle social, pode ser ilustrada por Piven & Cloward. Esses autores realizaram um vasto estudo sobre a sociedade norte-americana, situando o desenvolvimento das pol�ticas sociais no contexto do movimento da estabilidade e das depress�es c�clicas da economia daquele pa�s e, a partir da�, defendem a tese de que os sistemas de prote��o social se expandem ou se contraem conforme as flutua��es c�clicas da economia capitalista, atuando, nessa din�mica, como forte mecanismo de controle social . Assim � que, nos anos de estabilidade (1940-1960), se verificou [fim da p�gina 35] lenta expans�o do sistema de prote��o social nos Estados Unidos, quadro esse alterado no per�odo de crises urbanas com a explos�o do sistema Welfare nos anos 60:
"as a result of agitation, litigation, and publicity, peoples atitudes toward going on welfare had changed; many had come to believe that they have a 'right' to assistence. As the recession depened, therefore, aplications for welfare surged, and with the aproval level high, a renewed explosion ocurred." (Piven & Cloward, 1972: 324)
Nesse sentido, ou autores entendem que, no per�odo de expans�o econ�mica, os sistemas de prote��o social se tornam sup�rfluos, mas, no per�odo de depress�o, s�o absolutamente necess�rios, posto que o desemprego decorrente subtrai grupos da disciplina do trabalho, elevando, conseq�entemente, a agita��o social, sendo o Estado obrigado a criar um sistema alternativo de controle social, instituindo os sistemas p�blicos de seguridade para reabsorver as massas que foram expulsas do sistema produtivo, estabelecendo a ordem social atrav�s da submiss�o das massas expulsas a uma nova disciplina.
Modelo Integrado de Pol�tica Social
Finalmente, ainda no campo marxista, merece refer�ncia o que pode ser denominado de Modelo Integrado pelo afastamento de tend�ncias que privilegiam um �nico elemento de interpreta��o. Gough (1979) � aqui apresentado como um autor que formula, de maneira clara e coerente a perspectiva do Modelo Integrado, situando-se no campo marxista.
Ao tratar das origens do Welfare State, o autor parte de dois problemas: o papel do conflito de classes e os requerimentos funcionais do sistema capitalista, a partir das quais pode ser formulada uma teoria do Estado capitalista:
� um sistema de explora��o e, portanto, cont�m conflito de classes end�mico, num n�vel mais geral, entre capital e trabalho;
� um sistema econ�mico com sua din�mica e leis pr�prias.
A partir dessa concep��o, o autor entende que a economia pol�tica marxista � uma teoria que encampa uma vis�o estrutural da economia e uma teoria da luta de classe. Nesse sentido, o conflito se situa num modo de produ��o. Com esse referencial, Gough procura o efeito do conflito de classe sobre as pol�ticas de bem-estar, o modo como o Estado representa o interesses do capital e a interrela��o entre esses dois conjuntos de for�as. Considera o papel de press�es de classes subordinadas e outros grupos organizados de press�o de relevante import�ncia para explicar a introdu��o de medidas de bem-estar. Todavia, os modos pelos quais a press�o de classe gera reformas de bem-estar variam. Num extremo, resultam da press�o de massa extra-parlamentar; de outro, as reformas podem decorrer de representa��es da classe dirigente do Estado.
O autor considera ainda que a estrutura de classes nas sociedades de capitalismo avan�ado � muito complexa, devendo ser consideradas as implica��es da forma do conflito econ�mico, pol�tico e ideol�gico nas sociedades [fim da p�gina 35] particulares.
Gough entende, a partir dai que o conflito de classe n�o � suficiente para explicar as origens e desenvolvimento do Welfare State, visto que muitas pol�ticas sociais s�o introduzidas pelo Estado com vista a preservar as rela��es capitalistas, inclusive contra os interesses das classes trabalhadoras. Ou, ainda, certas pol�ticas, originariamente resultantes da luta de classes, s�o adaptadas para servir os interesses do capital.
Para avan�ar na sua tese, o autor considera a intera��o entre a classe trabalhadora em desenvolvimento e as formas o Estado e rejeita as seguintes explica��es sobre a pol�tica social:
uma vis�o evolucionista pela qual o Wefare State representa uma harmonia de interesses na sociedade;
a vis�o de alguns marxistas que percebem a luta da classe trabalhadora por reformas no campo do bem-estar, sempre, em �ltima inst�ncia, trabalhando no interesse do capital.
Ao rejeitar as explica��es acima, apresenta a seguinte formula��o:
"It is this context that periodos of innovation and growth in the policies can be understood. Both of the major classes see this policies as in their interest, but for quite different reasons. The Working class because any policy which mitigates harship or which modifies the blind play of market forces is to be welcomed. The capitalist class because it reduces Working-class discontent, providies an added means of integrating and controlling the working class, and offers economic or ideological benefits too." (Gough, 1979:66)
Nas suas reflex�es, o autor aponta tr�s fatores que influenciam o desenvolvimento de pol�ticas sociais: luta de classe, centraliza��o do Estado e influ�ncia da luta de classe sobre o Estado, demonstrando como e porque a press�o de classe e a centraliza��o do Estado geram o Welfare State moderno do mundo capitalista do p�s-guerra.
Em termo de identificar as aproxima��es e diferen�as b�sicas das posi��es apresentadas, verifica-se que os Pluralistas e Marxistas Funcionalistas real�am, nas suas argumenta��es sobre as origens e desenvolvimento de Welfare State, uma perspectiva de car�ter dedutivista com destaque �s determina��es estruturais. Todavia, os Pluralistas Funcionalistas apontam o Welfare State como uma tend�ncia geral do processo de moderniza��o, com destaque � industrializa��o e � urbaniza��o, enquanto os Marxistas Funcionalistas destacam o Welfare State como produto do capitalismo, portanto, historicamente datado, com realce na sua fase monopolista.
No quadro anal�tico funcionalista, por�m, tanto os Pluralistas como os Marxistas n�o negam a quest�o dos conflitos de natureza pol�tica que atravessam as pol�ticas sociais, mas estas s�o explicadas, essencialmente, como a��o de [fim da p�gina 37] natureza preventiva, ou seja, como uma necessidade sist�mica para desenvolver e conservar a sociedade.
Os autores que se situam no campo conflitualista, por outro lado, buscam al�m das considera��es estruturais, os fatores pol�ticos que se manifestam no campo das rela��es de for�a, de confronto de interesses, enquanto explica��o privilegiada da origem e desenvolvimento do Welfare State. Entendem n�o ser poss�vel que as respostas do Estado, em forma de pol�ticas, sejam deduzidas diretamente da estrutura s�cioecon�mica, embora esse aspecto deva ser considerado no processo. Isso significa que � a interpreta��o da realidade s�cioecon�mica e a a��o da sociedade sobre essa realidade que transformam as exig�ncias estruturais em necessidades que originam os desafios pol�ticos, a partir dos quais s�o formuladas as respostas institucionais (Aureliano & Draibe, 1989: 96). Ou seja, s� a a��o da sociedade � capaz de transformar uma situa��o estrutural num problema que passa a integrar a agenda p�blica. Isso significa que um problema social s� se transforma numa quest�o social, prevalecendo no campo pol�tico, pelo �xito das lutas sociais situadas numa rela��o de for�a entre os segmentos em confronto.
Marshall, j� citado, expressa a tradi��o conflitualista quando se refere ao processo de desenvolvimento dos direitos civis, pol�ticos e sociais como resultante da luta social de tr�s s�culos.
No campo de abordagem conflitualista, o que distingue os Marxistas dos Pluralistas, ressalvadas as varia��es existentes, � que os primeiros desenvolvem a explica��o da pol�tica social pelas rela��es de classes e pela fun��o de controle dos sistemas de seguridade social sobre os conflitos sociais, enquanto os Pluralistas destacam, na sua explica��o, a a��o dos grupos de interesse na sociedade, entre estes, a pr�pria burocracia estatal e o movimento oper�rio.
Para os Conflitualistas, portanto, os conflitos sociais se situam como n�cleo din�mico do processo das pol�ticas sociais, com destaque � presen�a organizada da classe oper�ria que, atrav�s das lutas sociais, ou do confronto de interesses, imp�em seus pr�prios objetivos ou provocam rea��es preventivas ou de estrat�gia pol�tica no comportamento das elites e do Estado.
A partir das abordagens apresentadas, pode-se inferir tr�s modelos b�sicos para an�lise de pol�ticas p�blicas. Um primeiro que decorre da perspectiva Funcionalista que se apoia em estudos e verifica��es de car�ter emp�rico, em pouco contribuindo para a compreens�o das diferen�as nos processos do Welfare State, nas diferentes forma��es eco�mico-sociais, tornando-se, portanto, incapaz de explicar as raz�es da introdu��o de fortes sistemas de Seguridade Social em pa�ses que n�o apresentam n�vel mais elevado de desenvolvimento capitalista, em termos de industrializa��o e urbaniza��o (caso da Europa Ocidental) e o contr�rio, como o caso dos Estados Unidos.
A partir dessa perspectiva que destaca o ingresso do pa�s num est�gio mais avan�ado de desenvolvimento como determina��o para o surgimento do Welfare State (sendo que os Marxistas Funcionalistas sublinham um desenvolvimento descont�nuo devido �s crises c�clicas da economia e os Pluralistas Funcionalistas se pautam por uma expans�o cont�nua) surge o movimento da Converg�ncia Internacional que se pauta numa l�gica comum do desenvolvimento capitalista e em caracter�sticas gerais do processo de [fim da p�gina 38] moderniza��o. Nesse sentido, a perspectiva da Converg�ncia Internacional imputa aos aspectos comuns e gerais do processo capitalista de industrializa��o o desenvolvimento dos sistemas de prote��o social p�blica que ocorrem nas economias industriais contempor�neas do p�s-guerra.
A tese da Converg�ncia Internacional ou do determinismo tecnol�gico tem fundamentado a maioria dos estudos comparados sobre pol�tica social. Ao privilegiar a industrializa��o como principal determinante do Welfare State, pauta-se na premissa central de que existem certas "necessidades b�sicas" que precisam ser atendidas, afastando dessa premissa a vari�vel pol�tica que expressa a quest�o do poder.
A preocupa��o dos estudos comparativos orientados por essa abordagem � revelar uma forte rela��o entre o montante de gasto p�blico em programas sociais (com destaque � previd�ncia, sa�de e educa��o) e os indicadores do desenvolvimento econ�mico: industrializa��o, urbaniza��o (Cutright, 1965). Destaca, portanto, o n�vel de desenvolvimento econ�mico de uma sociedade com o disp�ndio p�blico em disp�ndios sociais, desconsiderando a din�mica pol�tica, o que aproxima a "tese da converg�ncia" da tese que preconiza o "fim das ideologias".
O campo te�rico que fundamenta a perspectiva da Converg�ncia Internacional � o mesmo que orienta a perspectiva Pluralista Funcionalista, representada pelas teorias positivas, mais especificamente pelas teorias da vertente empirista e pelas teorias da moderniza��o, de base durkheiminiana. A teoria positiva dos gastos p�blicos lida com vari�veis mensur�veis de base emp�rica para determinar a rela��o custos/benef�cios dos gastos p�blicos e a partir da� planejar a��es (Pryor, 1968). Por sua vez, as teorias da moderniza��o se fundamentam na argumenta��o durkheiminiana que aponta a divis�o social do trabalho que, ao enfraquecer a solidariedade, conduz a uma individualiza��o crescente, anomia e a desigualdades sociais mais acentuadas. Assim, a pol�tica social surge como mecanismo integrativo capaz de regular as rela��es entre sujeitos diferenciados e especializados. Como tal, representa um processo integrativo constitu�do pelo mercado, enquanto mecanismo regulador de troca, por grupos de interesses que desenvolvem novos tipos de solidariedade e pelas burocracias estatais respons�veis pela administra��o das tarefas coletivas (Flora & Hindenheimer, 1982).
Buscando comprova��o emp�rica para o Welfare State, a tese da Converg�ncia Internacional privilegia como vari�vel dependente um padr�o m�nimo de vida a ser mantido pelo Estado para todos (educa��o, sa�de, previd�ncia, habita��o). As varia��es no padr�o m�nimo s�o explicadas pelas vari�veis independentes que se relacionam ao desenvolvimento econ�mico, com destaque ao PNB, ao crescimento da popula��o e das burocracias. Um crescimento marginal e cont�nuo do sistema de Welfare � propiciado pelos or�amentos de tend�ncia incrementalista.
Esse modelo se configura por isolar a pol�tica social de sua dimens�o pol�tica, reeditando o "modelo ecol�gico" que destaca vari�veis s�cioecon�micas para explicar as pol�ticas p�blicas, sem levar em conta o processo pol�tico de [fim da p�gina 39] sua formula��o (4). As cr�ticas a esse modelo sugerem a media��o entre vari�veis ecol�gicas e pol�ticas para dar conta da complexidade das situa��es (Souza, 1974).
Do que foi exposto, considero como relevante, para an�lise de pol�ticas p�blicas, o modelo que se situa no campo da teoria conflitualista, privilegiando a perspectiva conflitualista marxista; e o outro modelo que destaco � o Modelo Integrado que se situa no campo marxista, representado, nessas reflex�es, por Gough.
Os estudos comparativos sobre o Welfare State evidenciam que ra�zes e condi��es hist�ricas distintas revelam varia��es substantivas e formais com indica��o de tend�ncias e padr�es que se expressam por complexas varia��es no que se refere ao movimento de inclus�o x exclus�o, seja nos aspectos redistributivos como nas suas rela��es com o sistema pol�tico (Aureliano & Draibe, 1989). Na base dessas varia��es encontram-se as ra�zes e condi��es hist�ricas distintas que permitem se desenvolverem padr�es mais progressistas; mais conservadores; mais universalistas, institucionalizados e estatizados; mais privatistas e residuais; mais generosos ou mais seletivos e assistencialistas, na cobertura, na diversifica��o dos benef�cios e servi�os distribu�dos; mais aut�nomos ou mais atrelados em rela��o aos mecanismos e din�mica pol�tico-partid�ria e eleitoral; clientelistas, etc.
Al�m das diversifica��es enumeradas, registram-se diferen�as no que se refere ao padr�o de financiamento e a gastos sociais, assim como no plano institucional referente ao aparelho burocr�tico-administrativo de sustenta��o das pol�ticas sociais.
A partir das indica��es acima, � que situo Aureliano & Draibe, interpretando o pensamento de Flora & Heidenheimer, sobre o Welfare State como "bem mais que um mero produto da democracia de massas. Constitui-se pela transforma��o fundamental do pr�prio Estado, de sua estrutura, de suas fun��es e de sua legitimidade... �, n�o s� uma resposta � demanda por igualdade s�cio-econ�mica, mas, tamb�m, uma resposta � demanda de seguran�a s�cioecon�mica" (Aureliano & Draibe, 1989: 108). Da� o Welfare State ostentar objetivos contradit�rios de Seguran�a e Igualdade, marcados, num polo, por um processo de redistribui��o que permita um patamar m�nimo de acesso a bens e servi�os nacionais (igualdade de m�nimos) ou por um processo que se paute pela meritocracia (igualdade de oportunidade).
Para dar conta desse quadro � que Draibe (1990) tem se utilizado da tipologia cl�ssica adotada nos estudos de caso ou estudos comparativos sobre o Estado de Bem-Estar Social, organizada por Titimus no seu livro Social Policy [fim da p�gina 40] - an introduction, no qual desenvolve uma classifica��o dos v�rios tipos e padr�es de pol�tica social, apresentando tr�s modelos:
The Residual Model of Social Policy (Modelo Residual), em cujas bases, a pol�tica social interv�m ex-post, isto �, quando os canais "naturais" e "tradicionais", representados pela fam�lia, rede de parentesco e mercado, n�o apresentam condi��es de atender determinadas necessidades do indiv�duo. Nesse caso, a interven��o � temporalmente limitada, devendo cessar com a elimina��o da emerg�ncia social e dirige-se a grupos particulares de indiv�duos, o que d� a esse modelo um car�ter residual e seletivo;
The Industrial Achievement Performance Model of Social Policy (Modelo Meritocr�tico-Particularista) que se fundamenta no pressuposto de que cada um deve ter condi��es de atender suas pr�prias necessidades a partir do seu trabalho, com m�rito pr�prio. A pol�tica social interv�m apenas parcialmente para corrigir a a��o do mercado, sendo o sistema de welfare uma complementa��o das institui��es econ�micas.
Ambos os modelos destacam o papel fundamental do mercado, sendo que, no primeiro, a pol�tica social ocupa um espa�o marginal e � direcionada exclusivamente aos extratos pobres da popula��o, que n�o querem ou n�o podem atender suas necessidades atrav�s dos mecanismos do mercado. No segundo modelo, embora sejam enfatizadas as virtudes e possibilidades do mercado, sup�e-se, entretanto, a necessidade da a��o corretiva e complementar do Estado, isto �, sup�e-se a constitui��o de um sistema de Welfare.
O terceiro modelo � denominado por Titimus de The Redistributive Model of Social Policy ( Modelo Institucional Redistributivo) no qual o sistema de welfare � percebido como elemento importante e constitutivo das sociedades capitalistas contempor�neas, tendo em vista a produ��o e distribui��o de bens e servi�os sociais "extramercado", numa perspectiva de direitos sociais universais, portanto, devendo ser garantidos a todos os cidad�os renda m�nima e um sistema p�blico gratuito de presta��o de servi�os essenciais.
Ressalvadas as varia��es hist�ricas do Welfare State, alguns elementos de sua constitui��o podem ser configurados:
a��o estatal na organiza��o e implementa��o das pol�ticas;
rela��o Estado / mercado, marcada pela altera��o do livre movimento e dos resultados socialmente adversos do mercado por parte do Estado;
no��o de substitui��o da renda por perda tempor�ria ou permanente;
refer�ncia menos ao trabalhador contributivo e mais ao cidad�o (real�a a no��o de direito).
A esses elementos pode ser acrescida a no��o de um sistema p�blico, nacionalmente articulado.
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1) Professora do Departamento de Servi�o Social e do Mestrado em Pol�ticas P�blicas da Universidade Federal do Maranh�o.
2) Esse quadro se encontra, em portugu�s, no trabalho de Aureliano & Draibe (1989: 93-94).
3) Alber apresenta uma quarta explica��o: aquela que enfatiza as pol�ticas sociais como programas de qualifica��o impostos pelos interesses do Estado e aponta Vobruda como representante dessa abordagem.
4) Sobre o or�amento incrementalista e o "modelo ecol�gico", veja-se: Isabel R. O. G. Souza, O Incrementalismo e a pol�tica or�ament�ria brasileira. Sobre trabalhos na linha apontada ver: R. Dawson & J. Robinson, Inter-party competition, economic variables and Welfare politics in American States; R. Hofferbert, The relations between public policy and some structural and environmental variables in the American States; Thomas Dye, Mallaportionment and public policy in the States.
RESUMO
TEORIAS EXPLICATIVAS SOBRE A EMERG�NCIA E O DESENVOLVIMENTO DO Welfare State
Esse estudo aborda as teorias mais recorrentes na literatura para explicar a emerg�ncia e o desenvolvimento do Welfare State enquanto estrutura integrante do capitalismo dos pa�ses desenvolvidos, fen�meno com grande destaque no per�odo que vai do p�s-guerra aos meados dos anos 70. Para essa explica��o s�o privilegiadas as abordagens que se centram nas argumenta��es dos Pluralistas e dos Marxistas e suas vertentes de tradi��o funcionalista e conflitualista.
PALAVRAS-CHAVE: marxismo; pluralis-mo; pol�tica social.
ABSTRACT
ORIGIN AND DEVELOPMENT OF THE Welfare State: MORE RECURRENT EXPLAIN THEORIES
This study approaches the more recurrent theories to explain the origin and the development of the Welfare State as an integrated structure of the capitalism of the developed countries. This is presented as a phenomenon with great eminence in the period from the World War II till the middle 70's. For that explanation, it is emphasised pluralist and Marxist approaches, applying functionalist and conflictualist arguments.
KEYWORDS: Marxism; pluralism; social policies.
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