El institucionalismo ingenuo: las Reformas del Estado de "segunda generación". |
Lic.
Alejandro Estevez
Master en Administración Pública,
UBA
Lic. Fabián Calle
Master en Relaciones Internacionales,
FLACSO
Introducción
La gran crisis económica internacional de los años 80, traza un escenario en el cual el rol del Estado Interventor se ve fuertemente afectado. Desde ese momento, la presencia del Estado en la economía es vista como un obstáculo al desarrollo más que un aliciente. El origen de este grave desorden se centra en la crisis fiscal del Estado y en su modo de intervenir en la economía.
Frente a esta realidad (derrumbe fiscal) encontramos tres grupos ideológicos claramente definidos (1): la izquierda tradicional, que queda perpleja frente al colapso del Estado interventor; la derecha neoconservadora, que argumenta tener la solución a la crisis (retorno al mercado y Estado mínimo); y un grupo de centro de características pragmáticas (tanto de centro izquierda como de centro derecha), que coincide en la necesidad de reformar al Estado en vista de su crisis fiscal, pero que no tiene una visión tan ideológica de la realidad.
Las reformas del Estado de primera generación
El pensamiento neoconservador proponía las siguientes medidas para enfrentar la crisis: a) reducción del peso del sector Público en la economía, para que el mercado recupere su espontaneidad y no se vea afectado por decisiones políticas o extraeconómicas, y, además para reducir el gasto público y por lo tanto los impuestos que deben pagar los ciudadanos; b) achicamiento de las plantas de personal de la Administración Pública, para que el Estado no sea el principal empleador, y el mercado de trabajo se torne más dinámico y menos rígido; c) aislamiento del Estado respecto de presiones privadas -porque toda agencia estatal tiene su clientela, - tanto del lado del capital como del trabajo- y éstas lo utilizan a su favor, provocando efectos nocivos sobre el mercado; c) implementación de normas que sustituyan a las decisiones políticas discrecionales, porque llevan al incremento del gasto público (presupuestos equilibrados, ránkings de eficiencia estatal, etc.); d) organismos monetarios protegidos de presiones políticas, para que la moneda de un país sea sana y esté fijada por criterios económicos y no políticos; e) privatización, desregulación, desmonopolización, desconcentración y descentralización; a los efectos de devolver a los mercados su funcionamiento normal y de llevar a lo que quede del Estado cerca del ciudadano -municipalización- para mejorar la eficiencia de las prestaciones; y f) apertura a la economía mundial, para evitar las distorsiones internas del proteccionismo e incrementar la competencia externa a los efectos de controlar la inflación.
Podemos decir, que todas estas medidas, en mayor o menor grado, han sido aplicadas tanto en los países centrales como en los emergentes. En el caso argentino, el proceso de reforma contó con el apoyo, financiamiento y monitoreo de organismos internacionales (BID y Banco Mundial). El grueso de la reforma estatal argentina se llevó a cabo entre los años 1989 y 1995.
Los efectos de las reformas de primera generación ya están a la vista. Sus logros son paradójicos, y los analizaremos desde diversos aspectos: económico, político y social.
En cuanto a lo económico, es innegable el crecimiento y mayor dinamismo logrado por las reformas de primera generación. Para ejemplificar, si tomamos el caso argentino encontramos que a mediados de los '70 la tasa de crecimiento era cercana o menor al 2% anual, mientras que luego de las reformas de los '90 esos indicadores treparon al 6 %. Idéntica tendencia alcista siguió la tasa de inversión.
En cuanto a lo político, marchamos hacia democracias formales, que no avanzan en la dirección de democracias del primer mundo, sino que son democracias de baja intensidad. En este sentido tomamos los argumentos de Don Chull Shin (2), en su compendio de textos dirigidos a la temática de la transición y consolidación democrática, en donde concluye que se debe tomar conciencia que la mayoría de las nuevas democracias, ascendidas a lo largo de los últimos veinte años (se pasó de 44 a 107 democracias), no evolucionarían en el corto y mediano plazo hacia sistemas "poliárquicos" (propios de países estables), ni harían un retroceso a formas dictatoriales, sino que presentaran características "congeladas" y con esencias "delegativas" (ciudadanía de baja intensidad).
En cuanto a lo social, encontramos un gran desequilibrio, dado que las distancias sociales se han agrandado. El 10 % más rico de la población, que en 1980 recibía el 30% del ingreso total, recibe en 1990 el 37 %; mientras que el 30 % más pobre baja del 9.9 % al 7.6 % en idéntico período. El desempleo, que para el caso argentino era del 6% antes de las reformas, trepa al 15 % y muestra una dura resistencia a la baja. La violencia social ha reaparecido. La deuda social es grande y adquiere características de peligrosidad para el sistema. Podemos decir que, si durante los '60, '70 y '80 el principal desafío para los regímenes políticos latinoamericanos fue el tema militar, hoy, en los '90 pasa a ser la agenda social.
Las reformas de segunda generación
Existirían dos grandes visiones respecto del escenario que encontrarán estas reformas.
Los escépticos dicen que el mercado es enemigo de la democracia, porque en el primero un dólar es igual a un voto, y en la segunda un hombre es igual a un voto; el mercado desiguala y la democracia iguala, son dos ideas contradictorias que tarde o temprano colisionarán fuertemente. Por lo tanto, hay que limitar al mercado para que la democracia pueda ser estable.
Por otro lado, los optimistas, sostienen que el mercado y la democracia se necesitan, pues no hay mercado que no tenga alguna regulación estatal, por mínima que esta sea. Es de esperar que un mejor diseño institucional ayude a mejorar este esquema.
Los organismos internacionales de crédito (BID, Banco Mundial), también muestran su preocupación por los tópicos institucionales. En palabras del economista jefe del Banco Mundial, Joseph Stiglitz (3): "(…) los mercados funcionan imperfectamente porque la información disponible para los que participan en él es inadecuada. Para que los mercados funcionen correctamente es necesaria la intervención del gobierno y de otras instituciones (…)"
El pensamiento académico mayoritario actual se orienta hacia el reconocimiento de que, si bien los mercados son la instancia más acabada para distribuir eficientemente los recursos que produce una sociedad, muestran ciertas imperfecciones de funcionamiento, que sólo pueden ser subsanadas por una intervención estatal diferente a la anterior a la crisis del '80.
Dentro de la agenda de la reforma de segunda generación se encontrarían los siguientes tópicos:
Vemos que el listado de tareas por realizar es de un amplio espectro, abarca desde tópicos institucionales y sociales, pasando por los económicos. La magnitud y complejidad de los temas a abordar, nos hace reflexionar respecto de las posibilidades reales de llevar a cabo estas metas, o, por otro lado, preguntarnos sobre nuestra comprensión real de la naturaleza del problema que intentamos tratar. ¿no habremos pensado en una forma ingenua?
Conclusiones (¿hacia el mercado o hacia la sociedad?)
Creemos que los grupos que identificamos más arriba como pragmáticos (sean de centroderecha o centroizquierda), serán los encargados de gerenciar estas arduas tareas. Aparentemente, habría dos caminos para encarar las reformas de segunda generación: el primero, nos lleva hacia la sociedad (mayor participación ciudadana en las decisiones públicas, fomento de la propiedad pública no estatal, intervención de las ONG en la educación, control ciudadano de los entes reguladores, etc.); el segundo, va hacia el mercado (mayor participación de las pequeñas y medianas empresas en el juego económico).
La racionalidad política aconsejaría transitar ambos caminos simultáneamente; por un lado, hacer a la sociedad más responsable de las reformas a encarar, y a la vez, buscar la inclusión de las empresas más pequeñas en el desarrollo económico. Se buscaría de esta forma combinar una mayor participación social con una mejor distribución de los beneficios de la economía.
Pero este proceso tendrá sus condicionantes; a saber, por un lado, la concentración económica ha producido grupos de interés con un grado de poder relativo mayor al que gozaban en la etapa prerreforma, y por el otro, la debilidad institucional que mostraría el Estado reformado llevó a que algunas de sus agencias fueran "cooptadas o colonizadas" por grupos especiales.
¿Cómo lograr una mejor administración de justicia?, ¿apelando simplemente al gradualismo normativo?, ¿o recurriendo a una decidida intervención y reforma a nuevo?
¿Cómo concebir una mejora de la seguridad ciudadana si no se interviene decididamente y se reforma a las policías conflictivas?
¿Cómo se obtienen entes reguladores eficaces? ¿Dejando pasar el tiempo?, ¿o interviniéndolos y dictando nuevos marcos regulatorios?
En estos interrogantes tratamos de demostrar que hará falta combinar una fuerte dosis de racionalidad política (la que renace y cobra centralidad en las reformas de segunda generación); y una gran parte de intervención directa sobre los organizaciones que se desean fortalecer o refuncionalizar. Objetivos claros, y acciones determinadas.
Citas
(1) Esta clasificación es la que utiliza Luiz C. Bresser Pereira en su artículo: "State Reform in the 1990s: Logic and Control Mechanisms", MARE, Brasilia, 1977.
(2) Don Chull Shin; "On the third wave of democratization", World Politics, 47, October 1994, USA.
(3) Stiglitz, Joseph: "Stiglitz, el heterodoxo"; artículo publicado en Clarín, 7/6/98.
(4) Oszlak, Oscar: "Construir un mejor Estado"; artículo publicado en Clarín, 10/9/97.