Y por regionalización entenderemos al proceso de conformación de grandes bloques económicos-comerciales integrados, casos de la Comunidad Económica Europea (C.E.E.), NAFTA (Northamerican Free Trade Association), Mercosur, Sudeste Asiático. Este proceso varía, desde un punto de vista político-institucional, ya que para la CEE está planteada la conformación de un organismo decisor político de naturaleza supraestatal, mientras que en el NAFTA y en el Mercosur, por bloque, actualmente, se entendería una unión aduanera sin conformación de organismos políticos supraestatales.

Con respecto a la evolución económica y social de las sociedad es desarrolladas, Michel Crozier (1) observa tres grandes tendencias dominantes:

1) "La decadencia gradual del modelo predominante, la producción en serie para el consumo de masas; el ascenso de las actividades de servicio y la penetración cada vez mayor de la filosofía del servicio en todas las actividades económicas, hacen caducos los modelos de organización preferidos por la tecnocracia, pública o privada."

2) "La mundialización de la economía, que en lo sucesivo se manifiesta en un desarrollo paralelo, complejo y contradictorio de la competencia y de la cooperación, obliga a revisar los modos de intervención directos de los Estados nacionales."

3) "La importancia de la alta tecnología y de la ciencia, no como nuevos campos de producción sino como fermento y vectores de innovación, obliga a conceder mayor atención a las regulaciones complejas y delicadas de esas actividades, y a hacer relativos los automatismos demasiado simples de los mercados industriales clásicos."

Pensamos que el efecto de estas tendencias será cada vez más evidente, y que las sociedades que mejor se adapten y obtengan mayores ventajas se verán beneficiadas por un mayor desarrollo. Pero este proceso de adaptación es sumamente difícil, ya que tiene soluciones contradictorias e implica una modificación no sólo de la lógica del Estado sino también de la filosofía de la administración pública.

Michel Crozier (2), reflexionando acerca de la crisis central del Estado y de la administración pública a nivel mundial y su necesaria modernización en el contexto mundial de cambio acelerado, observa las siguientes tendencias:

a) "La sociedad industrial clásica tal como la conocemos, está en vías de desaparición. Sus modelos de razonamiento cuantitativos están agotados. El sistema administrativo, formas de gobierno, de decidir, de intervención y control del Estado que estaban asociados en ella deben ser profundamente renovados para adaptarse al mundo nuevo."

b)"La desviación financiera puesta en movimiento por la acumulación de los compromisos del Estado es insostenible en la actualidad en la medida en que el envejecimiento poblacional la agravará cada vez más en los quince o veinte años próximos."

c)"La proliferación de reglamentos no sólo es ineficaz sino paralizante para la economía y la sociedad. Corre el peligro de reprimir cada vez más la capacidad de innovación indispensable para mantener el desarrollo."

d)"La población espera desde ahora prestaciones cualitativas y una participación más activa en la administración de las actividades colectivas."

e)"Estos cambios ponen en duda un modelo administrativo y gubernamental en lo sucesivo inadaptado. La reforma de este modelo es uno de los escollos, sino el escollo de la adaptación de la sociedad al mundo del siglo XXI."

En Japón, el animador intelectual de la reforma administrativa practicada por el gobierno de Nakasone, entre 1983-1987, el ministro Kato, declaró:

"Todo el mundo se percata de que la sociedad industrial está acabada. La renovación de la Era Meiji dio la respuesta necesaria a la entrada de Japón en esta sociedad industrial. Era una respuesta sistemática. Los hombres producían en masa. Todo el mundo debía hacer exactamente lo mismo de acuerdo con el modelo. La enseñanza, producción y administración marchaban perfectamente juntas.

La sociedad posindustrial es totalmente distinta. Exige diversificación, libertad, individualismo. nuestros funcionarios que estaban muy bien para el sistema industrial ya no saben qué hacer. Intentan resolver los problemas de la actualidad con métodos y conceptos antiguos. Pierden confianza en sí mismos, ya no tienen modelo... La presión del mundo exterior (por suerte) es tal que en lo sucesivo les hace falta escuchar..."(3).

Si ha cambiado el modelo productivo, es imposible pensar que el modelo burocrático que le era funcional permanezca inalterado. El modelo burocrático inspirado en el industrialismo clásico era del tipo expresado por Max Weber, estandarizado, legalista, profesional, tecnocrático y cuantitativista. El modelo burocrático de tipo posindustrial requiere capacidades diferentes, a saber: competencia, creatividad, flexibilidad, abandono de la tecnocracia, simplificación normativa y regulatoria, sensibilidad a los cambios, fuerte tendencia hacia cualitatividad de los servicios. Podríamos observar un pasaje de lo cuantitativo a lo cualitativo, donde la 'estandarización' que se buscaba en el primer modelo cede su lugar en importancia a lo 'cualitativo'. Esto último consiste en la adaptación de lo producido por una organización, ya sean bienes o servicios, a las demandas de los usuarios-consumidores, lo que trae aparejada una mayor proximidad y flexibilidad frente a un contexto cambiante.

Si estamos hablando de un cambio de modelo burocrático, por carácter transitivo también lo estamos haciendo respecto del Estado y de la administración pública. Habría un cambio en la lógica del accionar y de la intervención estatal.

Según Lester Thurow (4), los países que a partir de la década del '50 alcanzaron un modelo exitoso de desarrollo (Japón, Corea, Alemania), lo hicieron en base a un Estado 'duro', dotado de una burocracia competente y honesta que fiscalizaba y definía una política industrial a seguir, basada en las ventajas competitivas propias (según Porter,5, competitividad nacional es la productividad de un país basada en la optimización de los pocos o muchos recursos que posee).

El modelo subyacente en Thurow es el de una burocracia que orienta y fiscaliza a su burguesía, o el de un Estado que orienta a su capitalismo. La burocracia no intentará sustituir a su burguesía, sino impulsarla, espolearla, buscando nuevos mercados, etc. Pero en América Latina, se ha buscado un desarrollo en base a un Estado empresario, que a veces, según Mariano Grondona (6), intentó sustituir a la burguesía, o protegerla excesivamente, extremos que desembocaron en fracasos. Frente al ajuste que enfrentamos, el Estado empresario ya no es viable, tanto desde un punto de vista social como económico.

En el caso argentino, desde 1976, se produjeron continuos procesos de ajuste, hasta que en 1989 se desemboca en un proceso de desarticulación total del rol empresario del Estado, acción que sigue las tendencias internacionales. Pero el gran déficit de este curso es la noción de ajuste sin definición del rol final del Estado, es decir achicamos una organización sin saber qué funciones queremos que cumpla, con lo cual nos encontraríamos frente a un dilema sin final. En el debate actual sobre el rol del Estado, habría tres funciones básicas (salud, educación y seguridad) respecto de las cuales hay coincidencia, pero, con respecto a la definición de un perfil industrial ni siquiera está planteada la discusión. El capitalismo necesita a dos actores: burocracia y burguesía, ya que los intentos de sustituir a una o a la otra habrían demostrado su inviabilidad.

Pero la cuestión central estaría en qué tipo de burocracia debemos buscar para alcanzar el desarrollo, o en otras palabras, cuál es el modelo burocrático que nos permite encarar las nuevas condiciones que nos plantea una economía internacionalizada que tiende hacia el posindustrialismo. ¿Cuál será el nuevo perfil del Estado funcional para el nuevo contexto? Pienso que la respuesta nos la da Crozier (7) al proponer un Estado modesto, el cual está animado de una lógica de intervención diferente. No es un Estado que monopolice el interés general, sino uno que acuerda con sus actores internos la dirección de las acciones a seguir. Es un Estado de tipo flexible, que respeta los mecanismos del mercado, que busca alcanzar nociones cualitativas antes que cuantitativas, y busca fomentar sus recursos humanos, una capacitación cada vez mayor y acorde con el cambio tecnológico. Es un Estado respetuoso de los ciudadanos, al servicio de los cuales acepta obrar, pero también presupone una política modesta, que no pretenda ni cambiar la vida ni tampoco fundar de nuevo la sociedad. Sería un Estado promotor en vez de empresario, pero esa promoción nunca intentaría sustituir el esfuerzo necesario que debe hacer el actor para desarrollarse. Sería un Estado asociado a su burguesía, junto a la cual acordaría, pactaría, pero también intentaría garantizar las condiciones mínimas de subsistencia a todos sus ciudadanos.

Por lo tanto, si en Latinoamérica pretendemos alcanzar el desarrollo posible, debemos reburocratizar, es decir, buscar el modelo burocrático más funcional a los cambios de contexto que se están produciendo. El modelo de burocracia a buscar sería el de una administración acorde con un Estado modesto crozeriano. El criterio cualitativo (adaptación del producto al usuario) no excluye al criterio cuantitativo (alcance del producto-servicio a todos los usuarios), sino que se pone a lo cualitativo en primer lugar, secundado por lo cuantitativo.

Las habilidades de una burocracia para un Estado modesto serían las que estuvieran en concordancia con las exigencias posindustriales (complejidad, diversidad, libertad, individualismo, calidad, simplicidad regulatoria, educación, creatividad, nuevas tecnologías, menor distancia entre administrado y administrador, mayor participación, etc.). Sería una burocracia flexible, que busque la simplicidad regulatoria y sea menos ritualista, más competente y educada, y más volcada hacia la investigación de nuevas tendencias, posibilidades, nichos de mercado, tecnologías, etc.

Pero la posibilidad para Argentina de alcanzar un nuevo período de desarrollo, estaría directamente vinculada con la búsqueda de conexiones con las industrias que motorizarán el cambio y serán los vectores del desarrollo. Según Lester Thurow (8): "En el trazado de las estrategias nacionales, la meta japonesa es concentrar los esfuerzos en las industrias que poseen elevada elasticidad de la demanda respecto del ingreso, altas tasas de crecimiento en la productividad, y elevado valor agregado por empleado. El alto valor agregado significa que es posible pagar salarios altos. Cuando la productividad tiene una elevada tasa de crecimiento los salarios pueden aumentar rápidamente incluso si los precios de los productos están disminuyendo. Con la disminución de los precios y una elevada elasticidad de la demanda respecto del ingreso los mercados se ampliarán rápidamente al mismo tiempo que aumentan los ingresos de los consumidores y no será necesario despedir fuerza de trabajo. Los individuos formados e incorporados a la fuerza laboral pueden continuar como empleados permanentes. En la década de 1990 según se cree siete industrias satisfacen esos criterios: la microelectrónica, las industrias de las ciencias de los materiales nuevos, la biotecnología, las comunicaciones, la fabricación de aviones civiles, los autómatas más la fabricación de máquinas-herramientas, y los ordenadores más el software".

Como vemos, nada más alejado de la tendencia actual hacia la primarización de las exportaciones argentinas. Este dato de la realidad reafirma nuestras ideas respecto de la necesidad de una reburocratización, en el caso argentino, pero orientada hacia un modelo burocrático nuevo y buscando un perfil productivo nuevo. Esto no significa el abandono de las ventajas comparativas que se posean en la producción de materias primas, sino la búsqueda de "ventajas competitivas" en el sentido en el que las entiende Porter (9): "...es, básicamente, la habilidad de crear un avanzado conocimiento de una técnica particular para mejorar el producto, su comercialización y la productividad con que se trabaja"

La tesis de Porter es que las unidades de competencia del futuro, aquellas que disputarán palmo a palmo la preferencia de los consumidores en el mercado mundial, serán, efectivamente, las empresas. A su frente y en sus filas individuos con diferentes grados de laboriosidad y brillos: "...el liderazgo personal siempre será necesario en cada empresa para aumentar la productividad, que es la base de la ventaja competitiva." Pero las personas y empresas se desenvuelven en contextos de lo que Porter llama un "hogar nacional", con lo cual las empresas compiten desde una nación: "... las fronteras nacionales continúan siendo una unidad crítica dentro de la cual pueden explicarse las ventajas económicas competitivas. ¿Porqué? Porque es dentro de una nación donde se efectúan las opciones claves sobre la educación avanzada y sobre las regulaciones correctas -o ausencia de ellas- para permitir un proceso de producción más eficiente y más avanzado."

Sería en el marco de una nación en donde se capacitan los recursos humanos; en donde sus empresas se encuentran por primera vez con un mercado, con los consumidores, con otras empresas que compiten con ellas. Es en la nación donde está dada la base para que las empresas sean competitivas y eficaces, es el marco en donde se debe alentar a los capaces de competir. Vemos que no importaría tanto el tamaño del mercado para "practicar" como su sofisticación, y la posesión o abundancia de recursos naturales sería un hecho secundario para la búsqueda de ventajas competitivas, ya que Porter estima que la historia de la industria mundial no es la de explotar la abundancia sino la de crearla; no la de disfrutar ventajas sino la de hacer frente a los inconvenientes.

¿Cómo se crean esas ventajas comparativas? Con una adecuada interacción burocracia-burguesía, con una mayor inversión en investigación tanto privada como pública y con una mejor educación de los recursos humanos vinculados en todo este proceso.

Parte de la respuesta nos la da Crozier (10): "¿Qué es invertir en calidad? Inversión en la formación de hombres, en organización de las relaciones humanas, en renovación de las instituciones; inversión también en investigación, es evidente, pero no en las máquinas o en los programas, que representan el corto plazo, sino mas bien en los hombres de ciencia que son el largo plazo."

"El Estado modesto debe invertir tanto en calidad como en nuevas regulaciones de la sociedad. La una no puede ir sin las otras. La calidad del servicio aportado contribuye al desarrollo de regulaciones más eficaces. Esta calidad del servicio no puede desarrollarse sin una inversión en la calidad humana de los funcionarios".

Para terminar, creemos que para avanzar sobre el nuevo perfil del Estado se deberá trabajar en las siguientes líneas de acción: asociación interestimulante burguesía-burocracia, búsqueda de marcos regulatorios simples, criterios cualitativos de prestación de servicios, fomento del liderazgo tanto burocrático como empresarial, flexibilidad, abandono del monopolio del bienestar general, búsqueda de las ventajas competitivas nacionales, optimización educativa, y protección de los excluidos por el sistema.

II. CITAS BIBLIOGRAFICAS:

(1) CROZIER, Michel: "Estado moderno, Estado modesto. Estrategia para el cambio", Fondo de Cultura Económica, México, 1989.

(2) CROZIER, Michel: "Cómo reformar al Estado", Fondo de Cultura Económica, México, 1992.

(3) Citado por Michel CROZIER en "Cómo reformar al Estado", Fondo de Cultura Económica, México, 1992.

(4) THUROW, Lester: "La guerra del siglo XXI", Ed. Vergara, Buenos Aires, 1992.

(5) PORTER, Michael E.: "La ventaja competitiva de las naciones", Ed. Vergara, Buenos Aires, 1991.

(6) GRONDONA, Mariano: "El posliberalismo", Ed. Planeta, Buenos Aires, 1992.

(7) CROZIER, Michel: "Estado moderno, Estado modesto", Fondo de Cultura Económica, México, 1989.

(8) THUROW, Lester, op. cit.

(9) PORTER, Michael, op. cit.

(10) CROZIER, Michael, "Estado Moderno... " op. cit.

III. BIBLIOGRAFÍA:

1- ASHWORTH, William: "Breve historia de la economía internacional. Desde 1850", Fondo de Cultura Económica, Madrid, 1979.

2- CROZIER, Michel: "Estado moderno, Estado modesto. Estrategia para el cambio", Fondo de Cultura Económica, México, 1989.

3- CROZIER, Michel: "Cómo reformar al Estado. Tres países, tres estrategias: Suecia, Japón y Estados Unidos", Fondo de Cultura Económica, México, 1992.

4- GRONDONA, Mariano: "El posliberalismo", Ed. Planeta, Buenos Aires, 1992.

5- KLIKSBERG, Bernardo: "Rediseñando el Estado en América Latina. Algunos temas estratégicos", CLAD, Serie Avances de Investigación No.2, Caracas, Diciembre de 1992.

6- LEVY, Alberto R.: "La rutina y la ruptura. Decisiones empresarias cruciales para la nueva economía mundial unificada", Editorial Tesis, Buenos Aires, 1990.

7- OSZLAK, Oscar (comp.): "teoría de la burocracia estatal", Paidós, Buenos Aires, 1984.

8- PALAZZO- SESíN- ROLóN LEMBEYE: "la transformación del Estado. Tendencias actuales. Innovaciones en el derecho italiano y europeo", Ed. Depalma, Buenos Aires, 1992.

9- PORTER, Michael E.: "Ventaja competitiva. Creación y sostenimiento de un desempeño superior", Ed. Rei Argentina, Buenos Aires, 1991.

10- PORTER, Michael E.: "La ventaja competitiva de las naciones", Vergara, Buenos Aires, 1991.

11- SCHVARZER, Jorge: "Un modelo sin retorno. Dificultades y perspectivas de la economía argentina", CISEA, Buenos Aires, 1990.

12- THUROW, Lester: "La guerra del siglo XXI (Head to head). La batalla económica que se avecina entre Japón, Europa y Estados Unidos", Vergara, Buenos Aires, 1992.

13- WEBER, Max: "Ensayos de sociología contemporánea", Ediciones Martínez Roca, España, 1972.